1.2.1 Struktur, ansvar og ressourcer

Det er Revisionsenhedens vurdering, at der eksisterer en række forskelle af kulturel, lovgivnings-og styringsmæssig karakter mellem Fødevareafdelingen og Veterinærafdelingen i Mørkhøj.

Koordinationen mellem Fødevareafdelingen i Mørkhøj og de regionale fødevareafdelinger fungerer således væsentligt bedre end tilfældet er på veterinærområdet. Ansvarsfordelingen på fødevareområdet er klar og entydig, og den overordnede styring og koordinering af kontrollen varetages af Fødevareafdelingen i Mørkhøj. På veterinærområdet er der uklarhed i forbindelse med styringsforholdet til regionerne.

Grundlaget for Fødevaredirektoratets virksomhed er en hierarkisk opbygning med det fulde ledelsesmæssige ansvar placeret hos direktøren. Den eneste undtagelse herfra er vicedirektøren for Veterinærafdelingen i Mørkhøj, der har selvstændige beføjelser vedrørende blandt andet forebyggelse og bekæmpelse af smitsomme husdyrsygdomme, der er den mest centrale aktivitet på veterinærområdet. Revisionsenheden finder det hensigtsmæssigt, at kommandovejen i forbindelse med opståede kriser er kortest mulig, men vurderer samtidig, at undtagelsen i øvrigt ikke er hensigtsmæssig med hensyn til Fødevaredirektoratets direktørs mulighed for at tilrettelægge og prioritere kontrollen som helhed fra jord til bord.

Hvad angår de faglige afdelinger i fødevareregionerne, vurderer Revisionsenheden, at virksomhedskulturerne er ved at nærme sig hinanden, og at samarbejdet fungerer godt.

1.2.2 Kompetenceudvikling

Det er Revisionsenheden vurdering, at Fødevaredirektoratets kursusudbud er skævt i forhold til opgaverne i fødevareregionerne. Således er udbuddet af relevante kurser for de regionale veterinærafdelinger utilstrækkeligt, mens der for de regionale fødevareafdelinger er et bredere udbud af kurser. Dog mangler der kompetenceudviklende kurser for erfarne medarbejdere i de regionale fødevareafdelinger.

I forbindelse med turnusgennemgangen af Fødevareministeriets kontrolordninger nedsatte Fødevaredirektoratet i juni 2001 en arbejdsgruppe med det formål at gennemgå Fødevaredirektoratets kontrolordninger, herunder blandt andet en undersøgelse af kompetenceudviklingen. Revisionsenheden vurderer, at Fødevaredirektoratet indenfor de givne økonomiske rammer på tilfredsstillende vis har fulgt op på den del af turnusgennemgangen af direktoratets kontrolordninger, som omhandler kompetenceudvikling.

I 2. halvår af 2002 udarbejdede Fødevaredirektoratet en strategi for kvalitetsudvikling af kontrolarbejdet på fødevareområdet, der skal implementeres i 2003. Revisionsenheden finder det tilfredsstillende, at kompetenceudviklingen på fødevareområdet således har fået et løft. På veterinærområdet findes ikke en kvalitetsstrategi, og Revisionsenheden konstaterer endvidere, at der ikke er fastsat mål for kvalitetsudviklingen på veterinærområdet i resultatkontrakten for 2003.

1.2.3 Formidling af viden

Fødevaredirektoratet i Mørkhøj har etableret forskellige redskaber til formidling af viden, hvoraf ERFA-og netværksgrupperne samt det elektroniske netværk er blandt de vigtigste. Samlet vurderer Revisionsenheden, at omfanget af formidling af viden er forskelligt på fødevare-og veterinærområdet.

På fødevareområdet er der etableret en række velfungerende ERFA-og netværksgrupper, hvorfra viden kommunikeres videre til medarbejderne i de regionale fødevareafdelinger. I 2002 har Fødevareafdelingen i Mørkhøj evalueret og tilpasset arbejdet i ERFA-og netværksgrupperne på fødevareområdet. På veterinærområdet er der ligeledes oprettet erfaringsudvekslingsgrupper. Revisionsenheden vurderer dog, at nedsættelsen af grupperne, deres arbejdsform samt styringen heraf ikke er struktureret, ligesom de ikke har været genstand for en evaluering.

Der afholdes månedlige fødevarechefmøder med deltagelse af chefniveauet i Fødevareafdelingen i Mørkhøj og de regionale fødevarechefer. Møderne er velfungerende, og beslutninger herfra kommunikeres via referater med link på Fødevaredirektoratets Intranet til alle medarbejdere i direktoratet.

For så vidt angår møderne mellem de regionale veterinærchefer og Veterinærafdelingen i Mørkhøj, har forløbet heraf i 2002 været meget utilfredsstillende. Der var planlagt månedlige møder, men en del af disse blev aflyst, og der er kun udarbejdet referat fra de to første og det sidste møde. Møderne betegnes endvidere af regionerne som ustrukturerede med alt for lange dagsordener, hvor punkter gentagne gange udsættes og dermed bliver uaktuelle. De manglende referater medfører usikkerhed omkring de vedtagne beslutninger, ligesom formidlingen af viden videre i organisationen vanskeliggøres. Dette forhold forværres af, at fødevareregionerne siden efteråret 2002 har været henvist til kun at kontakte Veterinærafdelingen i Mørkhøj via e-mails til afdelingspostkasserne. Her har svartiden for nogle områder været op til 6-10 uger.

Kommunikationen mellem afdelingerne i de enkelte fødevareregioner fungerer godt.

1.2.4 Evaluering

Det er Revisionsenhedens vurdering, at en systematisk evaluering af aktiviteterne er central for en optimering af kontrollen med henblik på at opnå størst mulig kvalitet og effekt for pengene. Evaluering af kvaliteten af fødevareregionernes kontrol og anvendelse af de fremadrettede styringsredskaber er ligeledes vigtig for at opnå en ensartet effekt og niveau i kontrollen på landsplan.

Revisionen har vist, at de regionale fødevare-og veterinærafdelinger på ad hoc basis evaluerer kontrolindsatsen i forbindelse med konstaterede problemer, men evalueringerne vurderes ikke at være systematiske.

Fødevareafdelingen i Mørkhøj har i 2002 gennemført supervisionsbesøg i samtlige regionale fødevareafdelinger og har udarbejdet en kvalitetsstrategi indeholdende blandt andet krav til systematisk supervision af medarbejderne i de regionale fødevareafdelinger. Revisionsenheden finder disse tiltag meget tilfredsstillende og vurderer, at de vil kunne skabe grundlag for en forbedret evaluering af kontrollen i fødevareafdelingerne.

Revisionsenheden finder det utilfredsstillende, at Veterinærafdelingen i Mørkhøj ikke har gennemført supervisionsbesøg eller arbejdet med en kvalitetsstrategi i 2002.

Fødevaredirektoratet har evalueret og justeret den overordnede strategi for 2003, og til sammenligning med strategien fra 2002 fremstår den nu mere helhedsorienteret udfra et jord-tilbord perspektiv. Det er dog Revisionsenheden vurdering, at strategien ikke er dækkende for Fødevaredirektoratets mission og vision, idet områderne vildledning og bedre fødevarer ikke er omfattet af strategien.

1.2.5 Regionerne som videnscentre

Revisionen har vist, at kommunikationen, evalueringen og de øvrige kvalitetsstyringsredskaber på fødevareområdet fungerer godt og er inde i en stadig udvikling i form af kvalitetsstrategi, supervisionsbesøg med videre. Hvad angår veterinærområdet har redskaberne til vurdering og styring af kvaliteten i form af eksempelvis fora til formidling af viden, supervisionsbesøg, kvalitetsstrategi, kontrolvejledning ikke været tilstrækkelige.

For at sikre en ensartet og tilfredsstillende kvalitet i kontrollen i de faglige afdelinger i fødevareregionerne er det Revisionsenhedens opfattelse, at kompetenceudvikling, formidling af viden, brugen af redskaber til styring af kvalitet og evaluering er af central betydning. I den forbindelse er det Revisionsenhedens vurdering, at små fødevareregioner og små afdelinger er sårbare, og at dette stiller store krav til kommunikationen og de centrale styringsredskaber.

1.3.1 Mål, styring og evaluering

På nogle områder indenfor kontrollen i primærleddet er der fastsat effektmål for kontrollen, ligesom det er tilfredsstillende, at der er fastsat kvantitative mål for kontrollen. I 2002 var der imidlertid ikke fastsat mål for kvalitet i kontrollen, da der ikke var udarbejdet nogen strategi herfor, ligesom der ikke eksisterede kontrolprincipper på veterinærområdet.

Det konstateres i forbindelse med Veterinærafdelingen i Mørkhøjs styring og evaluering af kvaliteten i kontrollen, at nogle af redskaberne hertil ikke har været til stede, mens andre har fungeret dårligt. Det finder Revisionsenheden meget utilfredsstillende, da det medfører en risiko for, at det forebyggende element i kontrollen forringes. De regionale veterinærafdelingers styring af kontrollen vurderes at være tilfredsstillende -om end styringen af kvantiteten har været mere veludviklet end styringen af kvaliteten i 2002.

Set i lyset af at Veterinærafdelingen i Mørkhøj og de regionale veterinærafdelinger har givet udtryk for en generel mangel på ressourcer til at klare opgaverne, er det utilfredsstillende, at der ikke er foretaget en systematisk evaluering af kontrollen, da det blandt andet kan målrette anvendelsen af ressourcerne.

En meget stor del af Veterinærafdelingen i Mørkhøjs aktiviteter finansieres via særbevillinger, hvilket fremmer en vertikal tilgang til kontrolstyringen og vanskeliggør prioriteringer mellem kontrolområderne -såvel indenfor Veterinærafdelingen i Mørkhøjs område som i Fødevaredirektoratet under ét.

Økonomistyringen i Veterinærafdelingen i Mørkhøj har været utilfredsstillende i 2002, ligesom Veterinærafdelingen i Mørkhøj ikke har udarbejdet nogen form for aktivitetsbudget for 2002. Der har ligeledes været problemer med tidsregistreringen i de regionale veterinærafdelinger i 2002, men Revisionsenheden vurderer, at styring af ressourceanvendelsen i regionerne er inde i en positiv udvikling.

1.3.2 Prioritering i forbindelse med kriser

Fødevaredirektoratet har i 2002 bekæmpet et udbrud af fjerkræsygdommen Newcastle Disease. Det har krævet ressourcer i et sådant omfang, at det har påvirket målopfyldelsen for direktoratets øvrige aktiviteter på både fødevare-og veterinærområdet. Samtlige fødevareregioner har i den anledning givet udtryk for, at kommunikationen og samarbejdet i hele Fødevaredirektoratet i forbindelse med krisen fungerede godt. Revisionsenheden stiller sig imidlertid undrende overfor Fødevaredirektoratets beregninger af de økonomiske konsekvenser af bekæmpelsen af Newcastle Disease.

Opgavevaretagelsen på de gebyr-og særbevillingsfinansierede aktiviteter har stort set ikke været berørt af krisen, der således fortrinsvis har haft betydning for basisaktiviteterne såsom kontrol med fødevarevirksomheder, primærproducenter og praktiserende dyrlæger. Dette finder Revisionsenheden utilfredsstillende, og det vurderes, at der ikke er sammenhæng mellem de politiske udmeldinger i form af fokus på fødevaresikkerhed og dyrevelfærd og de foretagne prioriteringer.

Hvad angår kontrolindsatsen, har der -med undtagelse af kravet om fokus på områder finansieret af øremærkede bevillinger -ikke centralt fra Fødevaredirektoratet i Mørkhøj været udmeldt prioriteringer til fødevareregionerne. Dette finder Revisionsenheden utilfredsstillende set i lyset af målsætningen om ensartethed i kontrollen. Problemet er særligt udtalt på veterinærområdet, idet området har været hårdest ramt af krisen, og ikke er omfattet af kontrolprincipper og en kvalitetsstrategi, der kan medvirke til en sikring af ensartethed i prioriteringerne. Revisionen har således vist, at prioriteringerne på i de regionale fødevareafdelinger, trods manglende centrale udmeldinger har været i overensstemmelse med kontrolprincipperne.

1.3.3 Ensartethed i sagsbehandlingen

Fødevaredirektoratets kontrolvejledning indeholder et kapitel, der handler om generelle forhold og retningslinier vedrørende sagsopfølgning på Fødevaredirektoratets område. Veterinærområdet er i kapitlet dækket ved eksempler på indskærpelser, påbud, forbud med videre i forbindelse med kontrollen i primærleddet.

Der er i maj 2002 udsendt et bødekatalog til regionerne til brug ved administrative bøder på veterinærområdet. Dette bødekatalog er dog ikke tilgængeligt på Fødevaredirektoratets Intranet.

Den centrale styring af de regionale veterinærafdelingers sagsopfølgning i 2002 har været forskellig for kontrolområderne omfattet af denne revision. De horisontale styringsredskaber (som for eksempel standardbreve og sanktionsindberetninger) er således ikke tilstrækkelige i forbindelse med sagsopfølgningen på veterinærområdet.

Forskellene i, hvorledes Veterinærafdelingen i Mørkhøj følger fødevareregionernes sagsopfølgning indenfor de reviderede kontrolområder, kan tilskrives en vertikal frem for en horisontal styring af kontrollen i primærproduktionen.

Revisionsenheden vurderer, at Veterinærafdelingen i Mørkhøjs kvalitative styring af de regionale veterinærafdelingers sagsopfølgning indenfor kontrollen med veterinære lægemidler ikke har fungeret tilfredsstillende i 2002. Der ses således fejl i regionernes henvisninger til hjemler, analysesvar ved restfund samt uensartede sagsbehandlingstider.

1.3.4 Veterinærafdelingen i Mørkhøjs styring

Opsamlende på revisionen af kontrollen i primærleddet konstaterer Revisionsenheden, at styringen af kontrollen på veterinærområdet hidtil hovedsageligt har været vertikal -i overensstemmelse med den vertikale lovgivning og den vertikale bevillingssituation i form af øremærkede bevillinger til området.

Fravær eller mangel på horisontal styring fra Veterinærafdelingen i Mørkhøj vurderes at medføre, at de regionale veterinærafdelinger bliver mere autonome. Herved øges risikoen for uensartet prioritering og kvalitet i kontrollen imellem de regionale veterinærafdelinger. Ligeledes vurderes den vertikale bevilling af ressourcer at give et større behov for tilførsel af ressourcer i forbindelse med kriser.

Revisionsenheden finder det dog tilfredsstillende, at der ultimo 2002 og i 2003 er iværksat forskellige tiltag i Veterinærafdelingen i Mørkhøj til at forbedre den horisontale aktivitetsstyring på veterinærområdet.

2.3.1 Model for tilgang til og vurdering af styring

Revisionsenhedens tilgang til og vurdering af Fødevaredirektoratets styring af såvel ressourcerne som gennemførelsen af kontrollen tager udgangspunkt i følgende figur, som bygger på principperne i God Offentlig Revisionsskik²:

Målsætning i Lovgivning Strategi Handlingsplaner

Output

Opgørelse over målopfyldelse og ressourceforbrug

Evaluering

Figur 2: Revisionsenhedens skematiske oversigt over styringsprocesser i henhold til God Offentlig Revisionsskik (GOR). Kilde: Revisionsenheden

Målsætninger

De overordnede mål for effekten af Fødevaredirektoratets kontrol kan være fastsat i EUlovgivning eller i dansk lovgivning, i strategier, handlingsplaner med mere. Målene er således enten politisk fastsatte (i EU eller i Danmark) eller fastsat i Fødevaredirektoratet -eventuelt i

² Rigsrevisionens publikation "God Offentlig Revisionsskik"

samarbejde med andre offentlige institutioner, erhvervet eller forbrugerorganisationer. Målsætningerne kommer desuden til udtryk i Fødevaredirektoratets mission, vision og overordnede strategi.

Målsætningerne skal være operationaliserede til målbare mål, for at målopfyldelsen kan opgøres.

Ressourcer

Til opnåelse af de fastsatte mål ydes en bevilling på finansloven for et givent år. Det drejer sig om en basisbevilling og en række særbevillinger. Desuden er en del af Fødevaredirektoratets aktiviteter brugerfinansieret. Der udarbejdes budgetter i hver af fødevareregionerne samt for hver af afdelingerne i Mørkhøj. Fødevareregionerne har i 2002 skullet budgettere på aktivitetsniveau.

Bevillingerne anvendes blandt andet til løn til medarbejderne, der hver især tilfører kontrollen en kapacitet i form af kvalifikationer og kompetencer, som Fødevaredirektoratet kan anvende til at gennemføre aktiviteterne.

Aktiviteter

Styringen af aktiviteterne kan opdeles i styringen af henholdsvis kvantiteten og kvaliteten i gennemførelsen af kontrollen.

Kvantiteten styres gennem fastsatte aktivitetsmål for frekvenser og normer i lovgivningen, vejledninger, cirkulærer, handlingsplaner med videre. For fødevareområdet fastsættes aktivitetsmålene i vid udstrækning i Fødevaredirektoratet i vejledninger med videre, mens målene på veterinærområdet i større omfang fastsættes i lovgivningen (herunder EU-lovgivning) samt i administrative bestemmelser og handlingsplaner. Aktivitetsmålene implementeres i nogen grad i Fødevaredirektoratets resultatkontrakt samt i fødevareregionernes resultatkontrakter.

Kvaliteten i gennemførelsen af aktiviteterne kan blandt andet styres gennem rekruttering af kvalificerede medarbejdere, kurser og temadage, ERFA-og netværksgrupper og lignende.

En stor del af muligheden for at styre kapaciteten i afdelingerne ligger i styringen af kvaliteten og kvantiteten, idet det er her, kontrollen kan målrettes, således at ressourcerne kan udnyttes mest hensigtsmæssigt (sparsommelighed). Ligeledes er udnyttelse af medarbejdernes kvalifikationer vigtig for en hensigtsmæssig kapacitetsudnyttelse.

Output (opgørelse over målopfyldelse og ressourceforbrug)

Regionerne og afdelingerne i Mørkhøj indberetter kvartalsvist status for resultatkontrakterne over de gennemførte aktiviteter. Indberetningerne anvendes til statusopgørelser i kvartalsvise afrapporteringer til Fødevareministeriets departement.

I Fødevaredirektoratets kvartalsrapporter, i øvrige afrapporteringer samt i virksomhedsregnskabet opgøres målopfyldelsen i forhold til de kvantitative aktivitetsmål (resultatmål i resultatkontrakten) og til dels effektmål samt ressourceforbruget hertil. Tidsregistrering kan ligeledes bruges til at opgøre anvendt tid til de gennemførte aktiviteter.

Konstateret effekt af kontrollen

Ved begrebet effektivitet forstås ifølge God Offentlig Revisionsskik dels graden af målopfyldelse dels et mål for Fødevaredirektoratets evne til med de anvendte ressourcer at nå et resultat, der opfylder de opstillede målsætninger (effektmål).

Af Fødevaredirektoratets strategi fremgår det, at det er vanskeligt at påvise, hvilken indflydelse Fødevaredirektoratets indsats har på visionen om, at der skal være færre mennesker, der bliver syge af maden, bedre fødevarer og kostvaner, mindre vildledning og færre syge husdyr.

Først og fremmest er det en forudsætning, at målsætningerne er målbare, når det skal opgøres, om der er en effekt af Fødevaredirektoratets kontrol. Ved en vurdering af målopfyldelsesgraden sammenholdes resultaterne med de på forhånd fastsatte mål eller de forventede resultater.

Evaluering

Evaluering kan, som det fremgår af figur 2, finde sted i forskellige sammenhænge. Ved en systematisk evaluering af målopfyldelsen og effektiviteten er det nødvendigt at opgøre, hvad årsagen til den opnåede effekt er, og om der i forbindelse med opnåelse af en given effekt er vist skyldige økonomiske hensyn. Det vil sige om kontrollen er gennemført på en ressourcemæssigt hensigtsmæssig måde, eller om den samme effekt kunne have været opnået med et mindre ressourceforbrug. Til det formål er det nødvendigt at evaluere aktiviteterne -såvel kvantitativt som kvalitativt. Hvad angår Revisionsenhedens definition på begrebet systematisk evaluering henvises til kapitel 7.

I forbindelse med evaluering af handlingsplaner med videre med et givent effektmål er det derfor vigtigt at se på aktiviteterne og kvaliteten i disse. Dels for at opgøre, om ressourcerne har været hensigtsmæssigt anvendt, og dels for at fastslå, om gennemførelsen af aktiviteterne i øvrigt har været optimal. Alternativt er der risiko for, at der "kastes gode penge efter dårlige" -eller at der ændres på effektmål uden, at det havde været nødvendigt eller var forsvarligt.

Efter Revisionsenhedens opfattelse øges vigtigheden af styring og evaluering af kvaliteten i kontrollen ved fravær af målbare effektmål. Ved fravær af såvel effekt-og kvalitetsmål kan en vurdering af kontrollen kun baseres på den kvantitative målopfyldelse (output), hvilket efter Revisionsenhedens opfattelse ikke er tilstrækkeligt, idet kvaliteten har stor indflydelse på kontrollen.

Endelig vurderes evaluering af kontrollen også at være vigtig i relation til den forebyggende effekt af kontrolindsatsen.

Del I: Opfølgning på tidligere revisioner

Revisionsenheden følger op på de centrale emner og kritikpunkter fra årlig revision af 2000 og 2001, som primært handlede om styring af såvel overordnede mål som af aktiviteter og ressourcer. Derudover følges op på revisioner over særlige emner: Kontrollen med pesticidrester i frugt og grøntsager, kontrollen med virksomhedernes egenkontrol samt kontrollen med materialer og genstande.

Del II: Tværgående temaer for fødevarekontrollen i 2002

Revisionsenheden har som gennemgående emneområde i 2002 valgt at fokusere på kvaliteten i kontrollen. I den forbindelse er der udvalgt tre temaer indenfor fødevarekontrollen, der på grund af deres generelle og tværgående karakter mest hensigtsmæssigt egner sig for en revision uden særskilt opdeling efter virksomhedstype. Det drejer sig om kompetenceudvikling, formidling af viden og evaluering. Dette indledes med et kapitel om ansvar og struktur og afsluttes opsamlende med et kapitel om fødevareregionerne som videnscentre. Sidstnævnte fokuserer på regionernes interne videns-og kompetenceniveau.

Del III: Dyberegående revision 2002 – primærleddet

Denne del omfatter dyberegående revision af fødevarekontrollen i 2002. Som følge af den fire-årige revisionsplanlægning drejer det sig i 2002 om primærleddet. Revisionsenheden har valgt at fokusere på mål, styring og evaluering, prioritering i forbindelse med kriser samt ensartethed i sagsbehandlingen.

Emnemæssigt er kontrollen i primærleddet afgrænset til at omfatte kontrolområder, der kontrolleres af de regionale veterinærafdelinger, og som har en sammenhæng til fødevareområdet. Indenfor disse kontrolområder, har Revisionsenheden valgt at se på kontrollen med zoonoser, BSE, veterinære lægemidler, metodeæg og mælkeleverende besætninger. Kontrollen med de to sidstnævnte områder styres centralt af Fødevareafdelingen i Mørkhøj, men udføres af de regionale veterinærafdelinger. Når der i rapporten anvendes begrebet ”veterinærområdet”, er det kontrolområder i primærproduktionen, som styre af Veterinærafdelingen i Mørkhøj.

Del III afsluttes med et opsamlende kapitel om Veterinærafdelingen i Mørkhøjs styring af kontrollen.

Del IV: Overordnet revision 2002

Denne del omfatter overordnet revision af fødevarekontrollen i 2002. Det drejer sig om kontrollen med kød-, mælke-, æg-og fiskevirksomheder, øvrige autoriserede virksomheder, grossister samt detailvirksomheder. Grænsekontrollen vil ikke blive underlagt revision i 2002, da Revisionsenheden medio 2003 gennemfører en revision af import og samhandelskontrollen herunder grænsekontrollen.

3.3.1 Styring af kontrollen

Fødevaredirektoratet har i forbindelse med revisionen oplyst, at der i marts 2002 ville blive udsendt en ny vejledning til bekendtgørelsen om egenkontrol, ligesom der ville blive tilføjet et afsnit om kontrollen med egenkontrollen i Fødevaredirektoratets generelle kontrolvejledning. Begge dele er gennemført.

Fødevaredirektoratet oplyste ligeledes, at der i resultatkontrakten for 2002 ville være fastsat delmål for implementering af egenkontrol. Revisionsenheden konstaterer, at der i resultatkontrakten for 2002 er fastsat delmål for hvert år, således at alle virksomheder (95%)⁵ ifølge planen har godkendt eller registreret egenkontrol med udgangen af 2005, jævnfør nedenstående skema. Delmålene fremgår ligeledes af Fødevaredirektoratets strategi fra november 2001.

Målet for godkendelse og registrering af egenkontrolprogrammer i detailleddet er blevet nedjusteret i løbet af 2002, idet målene for godkendte og registrerede egenkontrolprogrammer (henholdsvis 10% og 20%) er blevet slået sammen til ét måltal på 10%⁶.

På engrosområdet er der ifølge Fødevaredirektoratets resultatkontrakt for 2003 stor variation fra branche til branche og en geografisk skæv fordeling af egenkontrol-tunge virksomheder. Disse virksomheder har ifølge kontrakten imidlertid været i proces med egenkontrol i en længere periode, og tidsplanen er justeret derefter.

⁵ I praksis vil der, som følge af af-og tilgang af virksomheder, kun være indført egenkontrol i 95% af virksom

hederne, når egenkontrollen er fuldt implementeret. ⁶ Beslutningen om, at sammenlægge målene er begrundet i, at det ikke er muligt at foretage en optælling af

henholdsvis registrerede og godkendte virksomheder i detailleddet. Det samlede antal virksomheder i hver ka

tegori kendes derfor ikke.

Virksomhedstype	Status for 2001	Mål 2002	Status for 2002	Mål 2003	Mål 2004	Mål 2005
Stalddørssalg af mælk	0%	20%	0%	50%	75%	95%
Produktion af slagtefjerkræ	0%	95%	89,1%	95%	95%	95%
Engrosvirksomhed, godkendt egenkontrol	48%	75% (før 50%)	79,5%	75%	95%	95%
Engrosvirksomhed, registreret egenkontrol	21%	25% (før 50%)	21,3%	50% (før 75%)	75% (før 95%)	95%
Detailvirksomhed, godkendt egenkontrol	1,7%	10%		40% (før 30%)	80%	95%
Detailvirksomhed, registreret egenkontrol, justeret i løbet af 2002		(før 20%)	9,9%	40% (før 50%)	80% (før 75%)	95%

Figur 4: Resultatmål for implementering af egenkontrol i henhold til 4. kvartalsrapporten for 2002 og resultatkontrakten for 2003 samt målopfyldelse for henholdsvis 2001 og 2002. Målene blev justeret i løbet af 2002 i forhold til resultatkontrakten for 2002 og er videreført i resultatkontrakten for 2003. Målene for godkendelse og registrering af egenkontrolprogrammer i detailleddet er fra og med 2003 slået sammen til ét mål. De oprindelige mål i resultatkontrakten for 2002 er angivet i parentes. Kilde: Resultatkontrakten for 2002 og for 2003 samt 4. kvartalsrapporten for 2002.

Revisionsenheden konstaterer, at den samlede målopfyldelse dækker over en meget lav målopfyldelse i enkelte fødevareregioner, jævnfør nedenstående skema:

Region	Stalddør/ mælk	Slagtefjerkræ	En gros, godkendt	En gros, registreret	Detailleddet
Mål i resultatkontrakten 2002	20%	95%	50%	50%	10%
Justeret mål i løbet af 2002			75%	25%
Nordjylland	*	66,7%	81,2%	7,4%	10,6%
Viborg	*	96,3%	66,3%	23,7%	14,0%
Herning	0%	96,8%	81,2%	22,5%	21,5%
Århus	*	72,7%	100%	23,0%	10,7%
Vejle	0%	92,9%	86,2%	36,6%	12,5%
Esbjerg	*	81,8%	98,7%	31,4%	10,1%
Sønderjylland	*	100%	73,7%	44,1%	6,6%
Fyn	0	100%	77,3%	22,7%	9,5%
Ringsted	*	100%	64,9%	24,9%	9,2%
Nordøstsjælland	0	100%	85,1%	12,3%	3,9%
København	*	*	62,7%	18,1%	10,8%
Hele landet	0%	89,1%	79,5%	21,3%	9,9%

Figur 5: Målopfyldelsen med hensyn til implementering af egenkontrol for hver af fødevareregionerne samt resultatmål og samlet målopfyldelse for hele landet. Kilde: Fødevaredirektoratets 4. kvartalsrapport for 2002.

Revisionsenheden finder den høje målopfyldelse for godkendte egenkontrolprogrammer i engrosleddet tilfredsstillende.

Revisionsenheden finder imidlertid målopfyldelsen i enkelte regioner for registrering af egenkontrolprogrammer i engrosleddet og for godkendelse og registrering af egenkontrolprogrammer i detailleddet utilfredsstillende. Revisionsenheden vurderer, at visse regioners lave målopfyldelse indenfor detailleddet og registrerede grossister kan afspejle en prioritering med hensyn til væsentlighed og risiko i de enkelte regioner i forbindelse med implementering af egenkontrol. Set i lyset af målet om ensartet kontrol på landsplan finder Revisionsenheden det imidlertid utilfredsstillende, at der er variationer fødevareregionerne imellem.

Fødevaredirektoratet oplyser hertil, at man ikke finder det utilfredsstillende, at der er variationer mellem fødevareregionerne, da tilgang og ophør af virksomheder er styret af markedskræfter, hvor nogle regioner har oplevet en betydelig tilgang af virksomheder i 2002. Indrapporteringerne har ikke givet Fødevaredirektoratet anledning til at rette henvendelse til enkelte regioner. Fødevaredirektoratet finder derimod, at det er tilfredsstillende, at fødevareregionerne har foretaget en faglig prioritering i overensstemmelse med Fødevaredirektoratets strategi. Virksomhedssammensætningen kan endvidere bevirke en ulige takt i implementeringen af egenkontrol i regionerne.

Revisionsenheden vurderer, at variationerne mellem regionerne er af et omfang, der ikke alene kan tilskrives forskellig virksomhedssammensætning eller tilgang og afgang af virksomheder.

3.3.2 Gennemførelse af kontrollen

Revisionsenheden vurderede i forbindelse med revisionen, at registreringen af kontrollen med egenkontrollen (med undtagelse af kontrollen på kødvirksomhederne) er mangelfuld. Revisionsenheden vurderer, at udformningen af den seneste kontrolrapport, der er taget i brug den 1. november 2002, muliggør en registrering af, hvilke punkter i egenkontrollen den tilsynsførende har kontrolleret ved et tilsyn. Desuden vurderes den nye kvalitetsstrategi på fødevareområdet (se kapitel 5) at kunne være medvirkende til at sikre, at alle væsentlige kontrolområder i virksomhederne kontrolleres over en periode.

3.4.1 Prøveudtagning i 2002

Med hensyn til antallet af regionale prøver af materialer og genstande udtaget i 2000 og 2001 viste revisionen, at det samlede antal prøver på landsplan steg fra 2000 til 2001, samt at antallet af regionale prøver indenfor dette kontrolområde var ujævnt fordelt mellem fødevareregionerne.

Nedenstående figur viser antallet af regionalt styrede prøver pr. virksomhed i forbindelse med kontrollen med materialer og genstande i 2002:

Figur 7: Oversigt over antal regionalt styrede prøver pr. virksomhed, der fremstiller materialer og genstande i 2002. Kilde: Fødevaredirektoratets kvartalsindberetninger, 1.-4. kvartal 2002.

Revisionsenheden konstaterer, at det gennemsnitlige antal prøver pr. virksomhed, der fremstiller materialer og genstande, er 0,3 prøver pr. virksomhed, men at der ses variationer mellem fødevareregionerne.

Gruppen af virksomheder, der fremstiller materialer og genstande er ikke homogen, da den spænder fra meget store emballageindustrivirksomheder til små keramikere, der har en lille produktion til direkte salg. Revisionsenheden vurderer, at variationen kan tilskrives de forskelligartede virksomheder indenfor den gruppe, der fremstiller materialer og genstande.

I forbindelse med revisionen oplyste Fødevaredirektoratet, at der for at styrke den regionale kemiske kontrol (som blandt andet omfatter prøver af materialer og genstande) fra medio 2002 og fremover vil blive udmeldt rammer for antal kemiske prøver, der fordeles på fødevareregioner efter nøgletal. Revisionsenheden konstaterer, at der for 2002 var fastsat en ramme fra Fødevareafdelingen i Mørkhøj (fordelt på de 11 fødevareregioner) på i alt 1070 regionale kemiske prøver. Regionerne skal selv vælæge indenfor hvilke områder af den kemiske kontrol, de vil analysere prøverne -og dermed også antallet af regionale prøver af materialer og genstande. Fødevaredirektoratet oplyser, at den laboratoriemæssige kontrol med materialer og genstande i alt overvejende grad planlægges som centralt koordinerede projekter på grund af de specielle og krævende analyser. Den regionalt styrede kontrol vil hovedsagelig bestå i undersøgelser for bly og cadmium i keramik og glasvarer.

Af hensyn til kapaciteten på de tre regionale kemi-laboratorier (København, Århus og Ringsted) samt laboratoriet i Mørkhøj, som udfører analyserne af de kemiske regionale prøver, er rammen for de 1070 regionale kemiske prøver udspecificeret i prøvetyper eller stofgrupper (for eksempel pesticider, tilsætningsstoffer eller keramik). Disse er ikke fordelt på de 11 fødevareregioner, da valg af prøvetyper eller stofgrupper skal fastsættes ud fra en vurdering af

Vejledning nr. 163 af 6. december 2002 om tilsynsfrekvenser i fødevarevirksomheder med videre.

behovet. Der blev i 2002 udtaget 104 prøver af materialer og genstande. Laboratoriernes ramme for denne del af den kemiske kontrol var fastsat til 115 prøver.

Nærværende revision har vist, at fødevareregionerne finder de udmeldte rammer for regionalt styret kemisk kontrol rimelige. Revisionen har dog vist, at rammerne anvendes i varierende grad af fødevareregionerne i forbindelse med planlægningen af indenfor hvilke kontrolområder, der skal udtages regionale kemiske prøver.

Årlig revision 2000 og 2001:

Fødevaredirektoratet har fulgt op på Revisionsenhedens bemærkninger og Fødevaredirektoratets lovede tiltag, for så vidt angår fødevareområdet. Dette er ikke tilfældet for veterinærområdet. I øvrigt henvises til kapitel 4-14.

Særlige revisioner 2000 -2002:

Revisionsenheden finder det tilfredsstillende, at der er udarbejdet en række specifikke strategier for den kemiske kontrol af fødevarer.

Revisionsenheden finder det ligeledes tilfredsstillende, at Fødevaredirektoratet har fastsat delmål for implementering af egenkontrollen frem til 2005, og at der sker en opfølgning på opfyldelsen af delmålene.

Revisionsenheden finder den høje målopfyldelse for godkendte egenkontrolprogrammer i engrosleddet tilfredsstillende. Den lave målopfyldelse i enkelte regioner for registrering af egenkontrolprogrammer i engrosleddet og for godkendelse og registrering af egenkontrolprogrammer i detailleddet er imidlertid utilfredsstillende. Revisionsenheden vurderer dog, at visse regioners lave målopfyldelse indenfor detailleddet og registrerede grossister kan afspejle en prioritering med hensyn til væsentlighed og risiko. Set i lyset af målet om ensartet kontrol på landsplan finder Revisionsenheden det dog utilfredsstillende, at der er variationer fødevareregionerne imellem.

4.1 Struktur og ansvarsfordeling

På baggrund af fødevareloven blev fødevarekontrollen i Danmark pr. 1. januar 2000 organiseret som et enstrenget statsligt kontrolsystem med en central enhed og 11 regionale enheder, der til sammen varetager fødevare-og veterinærkontrollen i alle led fra jord til bord. Det centrale direktorat (Fødevaredirektoratet i Mørkhøj) er den overordnede administrative myndighed, som skal koordinere, styre og føre tilsyn med kontrollen i fødevareregionerne og fastlægge de opgaver, som fødevareregionerne skal varetage i henhold til den gældende lovgivning på såvel fødevare-som veterinærområdet⁸. Fødevaredirektoratet i Mørkhøj har ligeledes ansvaret for regeldannelse, forskning og udvikling⁹.

De 11 fødevareregioner har indenfor hver deres geografiske område ansvaret for kontrol, tilsyn, undersøgelser samt informations-og rådgivningsaktivitet indenfor veterinær-og fødevareområdet¹⁰. Fødevareregionerne er selvstændige myndigheder, der har ansvaret og kompetencen i henhold til de af Fødevaredirektoratet i Mørkhøj tillagte opgaver. De er det udførende led i forhold til forbrugere, virksomheder, landmænd og praktiserende dyrlæger. Hver fødevareregion består af fire afdelinger¹¹: En fødevareafdeling, en veterinærafdeling, et sekretariat samt et laboratorium¹², og hver afdeling ledes af en chef.

Grundlaget for Fødevaredirektoratets organisation er en hierarkisk opbygning med det fulde ledelsesmæssige ansvar placeret hos direktøren for Fødevaredirektoratet. Vicedirektørerne har ansvaret for opgaverne i deres respektive afdelinger med reference til direktøren, og kontorcheferne refererer til vicedirektørerne. En tilsvarende hierarkisk opbygning findes i fødevareregionerne, hvor det fulde ledelsesmæssige ansvar overfor Fødevaredirektoratet centralt er placeret hos de enkelte regionschefer¹³, mens afdelingscheferne i fødevareregionerne har ansvaret for opgaverne i deres respektive afdelinger.

Den eneste udtagelse fra denne hierarkiske struktur er vicedirektøren for veterinærafdelingen (veterinærdirektøren), der har selvstændige beføjelser vedrørende bekæmpelse af smitsomme husdyrsygdomme¹⁴ -herunder at udrydde, hindre, begrænse og imødegå disse sygdomme¹⁵. Fødevaredirektoratet tolker disse beføjelser som omfattende beredskabet i forbindelse med smitsomme husdyrsygdomme samt bekæmpelse af disse.

⁸ Ifølge bekendtgørelse nr. 1044 af 13. december 2001 om Fødevaredirektoratets opgaver og beføjelser. ⁹ En del af ansvaret for forskning og udvikling har også været placeret hos Statens Veterinære Serumlaborato

rium og Statens Veterinære Institut for Virusforskning. ¹⁰ Ifølge bekendtgørelse nr. 1034 af 16. december 1999 om fødevareregionerne. ¹¹ Med undtagelse af Fødevareregion København, der ikke har en veterinærafdeling. Veterinærafdelingen i

Fødevareregion Nordøstsjælland dækker denne region. ¹² Antallet af laboratorier skal i den nærmeste fremtid reduceres til seks på landsplan, mens antallet af regioner

forbliver uændret. ¹³ Rapport om Organisering af Fødevaredirektoratet, Mørkhøj. Fødevaredirektoratet, November 2000. ¹⁴ Bekendtgørelse nr. 1044 af 13. december 2001 om Fødevaredirektoratets opgaver og beføjelser. ¹⁵ I henhold til kapitel 3 og 4 i lov nr. 351 af 2. juni 1999 om sygdomme og infektioner hos dyr

Veterinærdirektøren har ligeledes selvstændige beføjelser vedrørende dyrlægers rettigheder, dyrlægers pligter, tilsyn med autoriserede dyrlæger og fratagelse af dyrlægers rettigheder¹⁶.

Veterinærdirektøren refererer i de nævnte tilfælde direkte til Fødevareministeriets departement¹⁷. Revisionsenheden finder det hensigtsmæssigt, at kommandovejen i forbindelse med bekæmpelse af sygdomme i udbrud er kortest mulig, men det vurderes samtidig, at undtagelsen i praksis kan tolkes bredere. Således udgør forebyggelse og bekæmpelse af smitsomme husdyrsygdomme den væsentligste aktivitet på veterinærområdet, og undtagelsen kan derfor finde anvendelse på en lang række situationer, der har karakter af daglig drift.

4.2 Samarbejde mellem afdelingerne

Af rapporten om Organisering af Fødevaredirektoratet²¹ fremgik det, at opretholdelsen af to faglige afdelinger i Fødevaredirektoratet i Mørkhøj kræver en udbygning og konsolidering af samarbejdet i direktoratet. Dette er omfattet af direktionens ansvarsområde. Fødevaredirektoratet tilkendegav i forbindelse med årlig revision 2000-2001, at ét af hovedprincipperne for strategien for direktionens arbejde i fremtiden er samarbejde på tværs af afdelingerne.

I Fødevaredirektoratets strategi fra november 2001 er der beskrevet aktiviteter, der skulle gennemføres i 2002, og som havde til formål at forbedre dialogen og udviklingen i samarbejdsrelationerne internt, på tværs og eksternt i direktoratet. Det drejer sig om afholdelse af temadage i alle enheder, et projekt om integrering af kødkontrollen i fødevareregionerne, samarbejdsrelationer mellem direktoratet og Fødevareministeriets departement samt gennemførelse af en medarbejdertilfredshedsundersøgelse. Revisionsenheden konstaterer, at der i Fødevaredirektoratets resultatkontrakt for 2002 og regionschefernes resultatlønskontrakter for

²¹ Rapport om Organisering af Fødevaredirektoratet, Mørkhøj. Fødevaredirektoratet, november 2000.

2002 kun er fastsat mål for medarbejdertilfredshedsundersøgelsen, som blev gennemført ultimo 2002. Resultatet heraf viser en fremgang for alle hovedpunkterne i undersøgelsen.

Revisionsenheden konstaterer, at de horisontale styringsredskaber i de to faglige afdelinger i Mørkhøj strukturelt er ens opbygget, og at begge afdelingers aktiviteter er omfattet af Fødevaredirektoratets strategi og i øvrigt baseret på handlingsplaner. Årlig revision af 2002 har dog vist, at der er væsentlige forskelle i de centrale styringsredskabers funktion på henholdsvis fødevare-og veterinærområdet. Som det fremgik af kapitel 3 vurderer Revisionsenheden således, at såvel afholdelse af chefmøder, planlægning og afholdelse af kurser, strukturering af erfaringsudvekslingsgrupper samt udarbejdelse af kontrolprincipper på veterinærområdet er utilfredsstillende sammenlignet med de tilsvarende initiativer på fødevareområdet. (Se også kapitel 5-11)

De to afdelingers kulturforskelle, som blev fremhævet som problematiske af Økonomistyrelsen tilbage i 2000 og i forbindelse med Revisionsenhedens årlige revision af fødevarekontrollen i 2000 og 2001, vurderes fortsat at eksistere. Baggrunden for vurderingen er ovenstående betragtninger samt de forskelle i kontrolægennemførelsen og kontrolkoordineringen, der skitseres senere i rapporten. Forskellene vanskeliggør, som det fremgår senere i rapporten, prioritering og styring på tværs af afdelingerne. Revisionsenheden vurderer derfor, at der er behov for et styrket samarbejde mellem Fødevareafdelingen og Veterinærafdelingen i Mørkhøj på det overordnede strategiske niveau for at sikre en ensartet og sammenhængende kontrol fra jord til bord.

Revisionsenheden konstaterer, at den reviderede udgave af Fødevaredirektoratets strategi fra februar 2003 er opbygget på tværs af afdelingerne og lægger som sådan -i det omfang opgaverne vedrører både fødevareafdelingen og veterinærafdelingen -op til et samarbejde mellem afdelingerne (se kapitel 7). Der er imidlertid ikke sat fokus på samarbejdet mellem afdelingerne på et overordnet plan, hvilket vurderes at være mindre tilfredsstillende. Hertil oplyser Fødevaredirektoratet i Mørkhøj, at samarbejdet mellem afdelingerne i Mørkhøj vil indgå som et element i den kommende opdatering af strategien ultimo 2003, men at det hidtil har afventet omorganiseringerne i Veterinærafdelingen i Mørkhøj.

Hvad angår samarbejdet på tværs af afdelingerne i de enkelte fødevareregioner, har revisionen vist, at fødevareregionerne i nogen omfang har arrangeret fælles temadage for personalet i fødevare-og veterinærafdelingerne, ligesom der afholdes arrangementer af mere social karakter for hele fødevareregionen. Det er Revisionsenhedens indtryk, at virksomhedskulturen i de regionale fødevare-og veterinærafdelinger er ved at nærme sig hinanden. Det vurderes, at samarbejdet mellem afdelingerne i fødevareregionerne fungerer godt (se kapitel 6).

4.3 Ansvar for styring af aktiviteter

Det overordnede ansvar for tilvejebringelse af styringsredskaber er placeret i Fødevaredirektoratets centrale del. I henhold til handlingsplanen vedrørende økonomistyring i Fødevaredirektoratet²², er det således direktionens ansvar at fastsætte, følge op på og udvikle hensigtsmæssige og fyldestgørende mål, strategier og balancerede resultatkrav for institutionen som helhed samt afrapportere om målopfyldelse. I Fødevaredirektoratet i Mørkhøj ligger denne opgave organisatorisk i direktionen og i de faglige afdelingers ledelse.

På fødevareområdet blev der i forbindelse med oprettelsen af Fødevaredirektoratet i 1997 oprettet et kontor, som blandt andet havde til opgave at planlægge, koordinere og fastlægge fælles retningslinier og mål for kontrollen. I forbindelse med omorganisering i direktoratet i

²² Handlingsplan vedrørende økonomistyringen i Fødevaredirektoratet, Fødevaredirektoratet, april 2000

Mørkhøj i 2000 blev der oprettet et kontrolstyringskontor i Fødevareafdelingen. Ifølge en rapport om organisering af Fødevaredirektoratet²³ skal ét af kontorerne i Veterinærafdelingen i Mørkhøj (Kontoret for import, eksport og omsætning) ligeledes fungere som kontrolstyringskontor for veterinærområdet med tilsvarende kontrolkoordinerende opgaver på veterinærområdet, som Kontoret for kontrolstyring har i Fødevareafdelingen i Mørkhøj. Revisionsenheden konstaterer imidlertid, at denne organisationsstruktur på veterinærområdet ikke er gennemført i praksis.

Revisionen har således vist, at styringen på fødevareområdet er langt mere udtalt end på veterinærområdet (se blandt andet kapitel 9), og at kontrolstyringen ikke har været formaliseret i Veterinærafdelingen i 2002. Ifølge Rapport om Organisering af Fødevaredirektoratet fra november 2000 er det fundet vigtigt, at der i Veterinærafdelingen i Mørkhøj foretages en synlig kontrolstyring overfor fødevareregionerne. Det gælder såvel indsamling af data vedrørende kontrollens udførelse som faglig koordinering af myndighedsindsatsen. Revisionsenheden konstaterer, at der ifølge et notat fra 22. november 2002 om ajourføring af Økonomistyrelsens analyse af Fødevaredirektoratets bevillingsbehov²⁴, ikke er budgetteret med årsværk til kontrolstyring i Veterinærafdelingen i Mørkhøj.

Fødevaredirektoratet oplyser, at der i det for 2003 godkendte budget for Veterinærafdelingen i Mørkhøj er afsat ressourcer til flere årsværk til kontrolstyring. Det har ikke været muligt for Revisionsenheden at få klarlagt omfanget heraf.

Revisionsenheden konstaterer endvidere, at der på fødevareområdet har været en længere tradition for koordinering og styring af den decentrale kontrol end på veterinærområdet. Forholdet skal også ses i sammenhæng med de forskellige kulturer beskrevet ovenfor på henholdsvis fødevare-og veterinærområdet. Revisionsenheden vurderer, at de kulturelle forskelle fra den tidligere struktur har betydning for opfattelsen af ansvaret for styringen af aktiviteterne på henholdsvis veterinær-og fødevareområdet.

Med udgangspunkt i fødevareregionernes vurdering af chefgruppemøderne for henholdsvis veterinærchefer og fødevarechefer (se kapitel 6) vurderer Revisionsenheden, at koordinationen mellem Fødevareafdelingen i Mørkhøj og regionernes fødevarechefer fungerer væsentligt bedre, end tilfældet er på veterinærområdet. Revisionen har imidlertid vist, at veterinærcheferne ønsker en større grad af koordinering imellem fødevareregionerne og Mørkhøj (se kapitel 9 og 10). Revisionen har ligeledes vist, at den overordnede prioritering af kontrolopgaverne på fødevareområdet foretages af Fødevareafdelingen i Mørkhøj i samarbejde med fødevareregionernes fødevarechefer, hvilket efter Veterinærafdelingen i Mørkhøjs opfattelse ikke bør være tilfældet på veterinærområdet, idet fødevareregionerne selv har ansvaret for prioriteringer.

Fødevaredirektoratet oplyser, at kontrollen med Salmonella og BSE ikke er prioriterbar som følge af nationale og internationale bindinger i regelsættet. Kontrollen med veterinære lægemidler vil fra 2003 være prioriterbar, når der fokuseres på enkelte risiko-områder.

Ansvaret for kontrolægennemførelsen er lagt ud til regionerne, som imidlertid har givet udtryk for, at disse krav ikke kan opfyldes indenfor de givne økonomiske rammer. Regionerne har derfor i stort omfang måttet prioritere kontrollen med veterinære lægemidler. Revisionsenheden vurderer, at kontrolstyringen og kontrolkoordineringen bør afspejle de faktiske forhold i regionerne og derfor tage højde for regionernes behov for at prioritere indsatsen. Revisions

²³ Rapport om Organisering af Fødevaredirektoratet, Mørkhøj. Fødevaredirektoratet. November 2000. ²⁴ Udkast til notat om ajourføring af Økonomistyrelsens analyse af Fødevaredirektoratets bevillingsbehov, Fø

devaredirektoratet, 22. november 2002.

enheden vurderer med baggrund heri, at ansvarsfordelingen, hvad angår styring og koordinering af kontrollen, er uklar på veterinærområdet.

Revisionsenheden konstaterer, at Veterinærdirektøren primo 2003 i enighed med resten af direktionen har besluttet at indhente ekstern konsulentbistand²⁵ med det formål

• at styrke veterinærafdelingens arbejde med at udvikle, koordinere og styre afdelingens opgaver, især administrative og fagligt tværgående opgaver -herunder i forhold til fødevareregionerne,
• at organisere arbejdet således, at alle opgaver er fordelt og ansvarsmæssigt entydigt forankret,
• at få etableret en koordinerende sekretariatsfunktion for veterinærdirektøren samt
• at få defineret en styringsmodel, som angiver både styringsparametre og mødestruktur.

Revisionsenheden finder dette tiltag hensigtsmæssigt.

4.4 Ressourcer

Revisionsenheden konstaterer, at Fødevaredirektoratet udover de organisatoriske udfordringer også står overfor krav om besparelser og stadigt bedre ressourceudnyttelse. Dette understreger efter Revisionsenhedens opfattelse vigtigheden af horisontal styring og prioritering af aktiviteterne. Fødevaredirektoratet har i 2002 været gennem to besparelsesrunder – i foråret i forbindelse med udarbejdelsen af finansloven, der blev udmeldt i februar 2002 samt i sensommeren i forbindelse med konstateringen af et underskud. Besparelserne har betydet afskedigelser i såvel Fødevaredirektoratet i Mørkhøj som i fødevareregionerne.

Økonomikontoret i Mørkhøj har det overordnede ansvar for Fødevaredirektoratets budget og regnskab samt for direktoratets overordnede økonomistyring. Økonomikontoret udstikker budgetrammer for hver af afdelingerne og fødevareregionerne. Det fremgår af Fødevaredirektoratets budgethåndbog, at budgetansvaret herefter er delegeret ud på afdelingsniveau, og at ansvaret for budgettets overholdelse, samt for at udsving i form af mer-eller mindreforbrug af løn-og driftsudgifter vidererapporteres i tide, påhviler vicedirektørerne og regionscheferne.

Kapacitetsstyringen er primært afdelingernes og fødevareregionernes ansvar, idet det er deres opgave at gøre kontrollen ressourcemæssigt hensigtsmæssig indenfor enheden. Igen er det dog Fødevaredirektoratet i Mørkhøj, der skal tilvejebringe rammerne herfor. Tidsregistrering og aktivitetsbudgetter er blandt redskaberne til styring af kapaciteten og produktiviteten. Fødevareregionerne har siden 2002 skullet udarbejde aktivitetsbudgetter, mens dette først er et krav for afdelingerne i Mørkhøj fra 2003. Fødevareafdelingen i Mørkhøj har dog haft aktivitetsplaner, der har samme funktion som et aktivitetsbudget (se kapitel 9). Udarbejdelse af vejledninger til tidsregistrering og oprettelse af aktivitetsnumre foretages af Økonomikontoret i Mørkhøj, mens de faglige afdelinger i Mørkhøj bistår i udfærdigelsen af aktivitetsnumrene og således har et medansvar for, at disse er dækkende for de udførte aktiviteter.

Revisionsenhedens bemærkninger

Revisionsenheden konstaterer, at Fødevaredirektoratet er udsat for et konstant pres med hensyn til besparelser, hvilket efter Revisionsenhedens opfattelse understreger vigtigheden af horisontal styring og prioritering af aktiviteterne og ressourcerne.

De kulturforskelle mellem Veterinær-og Fødevareafdelingen i Mørkhøj, som blev fremhævet som problematiske af Økonomistyrelsen tilbage i 2000 og i forbindelse med Revisionsenhedens årlige revision af fødevarekontrollen i 2000 og 2001, vurderes af Revisionsenheden fortsatateksistere.

Styringen mellem det centrale og decentrale led fungerer godt på fødevareområdet. Ansvarsfordelingen er klar og entydig, og den overordnede styring og koordinering af kontrollen varetages af Fødevareafdelingen i Mørkhøj, ligesom der afholdes regelmæssige og velstrukturerede møder mellem Fødevareafdelingen i Mørkhøj og fødevareregionernes fødevarechefer.

Styringen centralt-decentralt i Veterinærafdelingen i Mørkhøj fungerer derimod langt fra tilfredsstillende. Veterinærchefmøderne er ofte blevet aflyst, ligesom der kun findes mødereferater fra tre af de syv afholdte møder i 2002. Derudover findes der kun i begrænset omfang tiltag til central koordinering af kontrolindsatsen i fødevareregionerne. Revisionsenheden finder ansvarsfordelingen, hvad angår styring og koordinering af den regionale kontrol, uklar på veterinærområdet.

Revisionsenheden vurderer, at samarbejdet mellem afdelingerne i fødevareregionerne fungerer godt.

Ansvarsfordelingen i relation til styringen i veterinærafdelingen kompliceres endvidere af, at Veterinærdirektøren i forbindelse med bekæmpelse af smitsomme husdyrsygdomme refererer direkte til Fødevareministeriets departement og ikke til Fødevaredirektoratets direktør. Revisionsenheden vurderer, at dette er uhensigtsmæssigt i forbindelse med Fødevaredirektoratets mulighed for tilrettelæggelse og prioritering af fødevarekontrollen som helhed fra jord til bord.

5.1 Kurser og efteruddannelse i 2002

Revisionsenheden konstaterede i forbindelse med årlig revision af 2000 og 2001, at målgruppen for størstedelen af Fødevaredirektoratets kurser var personalet i fødevareregionernes fødevareafdelinger (inklusive kødkontrollen). Revisionsenheden vurderede, at kursusudbuddet var skævt i forhold til opgaverne i fødevareregionerne, da udbuddet af relevante kurser for de regionale veterinærafdelinger var utilstrækkeligt. Det samme gør sig gældende i 2002, hvor der kun var et par kurser beregnet udelukkende for veterinærafdelingernes kontrol (eksklusiv grænsekontrollen).

De regionale veterinærafdelinger angiver i tråd hermed, at kursusudbuddet indenfor deres område har været meget begrænset i 2002. Enkelte fødevareregioner vurderer dog, at der er sket en lille forbedring i 2002 i forhold til tidligere år. Kurserne vedrørende grænsekontrol vurderes af fødevareregionerne at have været af god kvalitet.

Samtidig konstaterer Revisionsenheden, at der ikke er nogen samlet oversigt over kursusudbuddet for de regionale veterinærafdelinger i 2002, da ikke alle kurser for veterinærafdelingerne udbudt af Fødevaredirektoratet blev annonceret i Fødevaredirektoratets kursuskatalog. Dette finder Revisionsenheden utilfredsstillende, da det vurderes at forringe fødevareregionernes muligheder for at planlægge og budgettere efteruddannelsen for det kommende år. Kurser for de regionale veterinærafdelinger (bortset fra de få, der er i kursuskataloget) er hidtil blevet arrangeret på ad hoc basis, når Veterinærafdelingen i Mørkhøj vurderede, at der var behov herfor. Disse kurser er blevet annonceret løbende til de regionale veterinærafdelinger via mails eller lignende.

Fødevaredirektoratets kursuskatalog for 2003 indeholder seks kurser, der omhandler kontrollen for de regionale veterinærafdelinger (eksklusiv grænsekontrollen). Veterinærafdelingen i Mørkhøj vurderer dog, at der fortsat vil være mulighed for ad hoc kurser og temadage efter behov. Revisionsenheden vurderer, at der med kursuskataloget 2003 er skabt bedre mulighed for at overskue kursusudbuddet i de regionale veterinærafdelinger, men finder det mindre tilfredsstillende, at der ikke udbydes væsentligt flere kurser for de regionale veterinærafdelinger i forhold til tidligere år. Revisionsenheden konstaterer, at der til planlægning af kurser for de regionale veterinærafdelinger er nedsat et kursusudvalg bestående af Veterinærafdelingen i Mørkhøj og de regionale veterinærafdelinger, og at de samlede overvejelser omkring kursusaktiviteter for de regionale veterinærafdelinger afsluttes ultimo april 2003.

Revisionsenheden vurderede i forbindelse med årlig revision af 2000 og 2001, at størstedelen af kurserne for de regionale fødevareafdelinger i 2000 og 2001 var grundlæggende kurser, som gennemgår lovgivningen og Fødevaredirektoratets tolkning heraf -samt kontrollen hermed. Ifølge flere af de regionale fødevareafdelinger vurderes kursusudbuddet for de regionale fødevareafdelinger at være fint for nyansatte, men der mangler kompetenceudviklende kurser for tilsynsførende med erfaring. Enkelte regionale fødevareafdelinger vurderer, at der mangler personudviklende og holdningsprægede kurser, og at sådanne kurser bør være med eksterne undervisere, hvilket samtidig også er væsentligt dyrere end interne undervisere.

Revisionsenheden vurderer, at der for de regionale fødevareafdelinger er et bredt udbud af kurser, men at der mangler kompetenceudviklende kurser for erfarne medarbejdere i fødevareregionernes fødevareafdelinger.

Fødevaredirektoratet oplyser, at som en del af iværksættelsen af kvalitetsstrategien i 2003 udarbejdes en analyse på baggrund af interviews med fødevarechefer og chefembedsdyrlæger med henblik på at få indblik i eller kortlægge de behov for kompetenceudvikling blandt de tilsynsførende. Et af de områder, hvor Kontoret for kontrolstyring ønsker et mere detaljeret billede, er netop spørgsmålet om ønsker eller behov for en større grad af niveau-inddeling for at imødekomme ønsker fra de mere erfarne tilsynsførende. Dette spørgsmål har af Kontoret for Kontrolstyring været stillet de tilsynsførende under introduktionen af kvalitetsstrategien i regionerne i marts 2003, men der er ikke fremkommet entydige svar på spørgsmålet.

Revisionen har vist, at fødevareregionernes medarbejdere i 2002 har deltaget i en række eksterne kurser som for eksempel konflikt-og krisehåndtering og pressekontakt , hvor medarbejdere fra både fødevareafdelingen og veterinærafdelingen har deltaget. Af andre tiltag kan nævnes sprogkurser, teknonomstudier og deltagelse i kurser arrangeret af landbrugets brancheforeninger. I flere regionale fødevareafdelinger har kurser givet anledning til afholdelse af temadage for alle afdelingens medarbejdere.

Revisionsenheden konstaterer, at fødevareregionernes budgetter til dækning af kursusafgifter varierer mellem én og to procent af lønsummen. Revisionsenheden er opmærksom på, at fødevareregionerne kan have forskelligt uddannelsesbehov, men finder det mindre tilfredsstillende, at fødevareregionernes kursusbudgetter varierer i et sådant omfang, at det kan have betydning for medarbejdernes muligheder for i ligeligt omfang at deltage i kurser og temadage.

Hvad angår efteruddannelse og kompetenceudviklingstiltag for personalet i Mørkhøj henvises til afsnit 5.2.1.

5.2 Turnusgennemgangen vedrørende kompetence

I forbindelse med turnusgennemgangen af Fødevareministeriets kontrolordninger nedsatte Fødevaredirektoratet i juni 2001 en arbejdsgruppe med det formål at gennemgå Fødevaredirektoratets kontrolordninger. Denne arbejdsgruppe besluttede at nedsætte tre undergrupper, som skulle undersøge henholdsvis lovpligtig egenkontrol, udlicitering og kompetenceudvikling.

Formålet med arbejdsgruppen vedrørende kompetenceudvikling var at vurdere de eksisterende kompetencer på fødevareområdet og veterinærområdet samt at identificere områder med behov for kompetenceudvikling²⁹. Arbejdsgruppen var sammensat af repræsentanter fra diverse brancheorganisationer og Fødevareministeriet (Fødevareministeriets departement, Fødevaredirektoratet i Mørkhøj samt to fødevareregioner).

²⁹ Ifølge ”Turnusgennemgang af Fødevaredirektoratets kontrolordninger 2002 – Undergruppen vedrørende Kompetenceudvikling for tilsynsførende”.

Arbejdsgruppen har i en rapport over turnusgennemgangen³⁰ udarbejdet en kompetenceprofil, som specificerer hvilke kompetencer, de tilsynsførende i fødevareregionernes fødevare-og veterinærafdelinger skal besidde og på hvilket niveau. Kompetencekravene er inddelt i viden, holdninger og færdigheder.

I rapporten angives en række forslag til kompetenceudvikling i Fødevaredirektoratet, herunder:

• Fortsættelse af Fødevaredirektoratets kompetenceudviklingsprojekt under inddragelse af ledere og medarbejdere. Det anbefales, at projektet ikke begrænses til kun at omfatte tilsynsførende, men alle medarbejdergrupper og ledelsen i Fødevaredirektoratet. Kompetenceudviklingsprojektet kan fortsættes ved at foretage afdækning af nuværende kompetencer og analysere udviklingsområder. Målet bør være handlingsplaner for medarbejderne målrettet i forhold til kompetenceprofilen, og at direktoratets efteruddannelsestilbud tilrettelægges i overensstemmelse hermed.
• Større brug af eksterne undervisningskræfter ved Fødevaredirektoratets efteruddannelsestilbud.
• Fælles temadage for virksomhedspersonale og tilsynsførende.
• Fokus på færdigheder og holdninger ved nyansættelser samt undgåelse af en ensidig rekruttering fra få grunduddannelser.
• Systematisk introduktion og oplæring af nyansatte.

Ifølge Fødevaredirektoratets resultatkontrakt for 2003 afventer en afdækning af de nuværende kompetencer og analyse af udviklingsområder for tilsynsførende en eventuel bevilling til projektet. Når denne foreligger, kan der fastsættes nærmere milepæle for projektet. I resultatkontrakten for 2003 er der fastsat mål for gennemførelse af kurser, udformning af kursuskatalog for 2004 på baggrund af en analyse af kursusbehovet, udformning af efteruddannelsespolitik samt en strategi for udformning og ansøgning om midler fra kompetencefonden.

Fødevaredirektoratet mener således, at opfølgningen på turnusrapportens anbefalinger kræver ekstra ressourcer. Det har imidlertid ifølge direktoratet været nødvendigt at holde sig indenfor de eksisterende økonomiske rammer. En arbejdsgruppe vil i 2003, jævnfør kvalitetsstrategien på fødevareområdet, gennemføre et udviklingsarbejde omkring kompetenceudvikling indenfor det nuværende budget og blandt andet undersøge, hvordan Fødevaredirektoratet får mest muligt ud af de midler, der allerede anvendes til efteruddannelse. Revisionsenheden konstaterer, at der ikke er fastsat mål for arbejdet hermed i resultatkontrakten, og at der ikke er iværksat tilsvarende tiltag til udviklingsarbejde på veterinærområdet.

Af bilag 2 fremgår hvilke af ovenstående anbefalinger, der er beskrevet i strategien (henholdsvis strategien for 2002 og den justerede udgave fra 2003) samt i Fødevaredirektoratets resultatkontrakter, ligesom Revisionsenhedens vurdering af, om anbefalingerne er implementeret i praksis, fremgår af bilaget. Det er Revisionsenhedens opfattelse, at det er vigtigt at fastsætte resultatmål for aktiviteter, der skal implementeres i Fødevaredirektoratet.

5.3 Kvalitetsstrategi

I Fødevaredirektoratets resultatkontrakt for 2002 var der fastsat et mål om udformning af en strategi for kvalitetsudvikling af kontrolarbejdet på fødevareområdet. Strategien blev udarbejdet i 2. halvår 2002 på baggrund af en analyse af kvaliteten i fødevaretilsynet, som blandt andet har omfattet interviews med fødevarechefer og tilsynsførende. Strategien skal implementeres i 2003, hvilket der er fastlagt en række mål for i Fødevaredirektoratets resultatkontrakt for 2003. Strategien blev udarbejdet af fødevarecheferne og Fødevaredirektoratet i Mørkhøj. De regionale fødevareafdelinger er meget tilfredse med strategien samt med processen i forbindelse med udformningen af den, ligesom de har positive forventninger til kvalitetsstrategiens indflydelse på kontrolægennemførelsen.

Kvalitetsstrategien blev iværksat den 1. januar 2003 og skal efter møder i de enkelte regioners fødevareafdelinger evalueres på et fødevarechefmøde i efteråret 2003. Revisionsenheden finder formuleringen af en kvalitetsstrategi på fødevareområdet meget tilfredsstillende, men konstaterer samtidig, at der ikke er udarbejdet en kvalitetsstrategi på veterinærområdet (se kapitel 7 og 9).

Formålet med strategien er at sikre og udbygge et effektivt fødevaretilsyn, som lægger vægt på ensartet effekt, behovsorientering, løbende kompetenceudvikling af de tilsynsførende samt det retlige grundlag for offentlig myndighedsudøvelse. Ifølge strategien er kvalitet i tilsynet forbundet med de tilsynsførendes kompetencer, ligesom viden, færdigheder og holdninger er forudsætninger for, at kvalitetskravene kan honoreres. Kompetenceudvikling af de tilsynsførende er derfor indarbejdet som et integreret element i kvalitetsstrategien.

Ifølge strategien skal der fokuseres på særlige kontrolområder, hvor de samme fire områder (hvoraf tre er faste) kontrolleres ved hvert tilsyn over en periode. Revisionsenheden vurderer, at dette vil medføre større fokus og dermed indsigt i kontrolområderne samt dybere refleksion og bedre debat blandt de tilsynsførende. Revisionsenheden vurderer endvidere, at kvalitetsstrategien kan være med til at udvikle og øge de tilsynsførendes kvalifikationer og giver dermed Fødevaredirektoratet mulighed for bedre styring af aktiviteterne (kvaliteten og kvantiteten i kontrollen).

Med hensyn til kompetenceudvikling for 2003 er det kvalitetsstrategiens mål, at der i løbet af

1. halvår udarbejdes en analyse af Fødevaredirektoratets eksisterende kompetenceudviklingsinitiativer, som gennemgår muligheder og begrænsninger, og som indeholder et forslag til, hvordan flere og nye initiativer til kompetenceudvikling kunne tages inden for rammerne af de nuværende ressourcer. Analysen skal bruges som et oplæg til et fødevarechefmøde. Revisionsenheden finder det tilfredsstillende, at der er planlagt en evaluering af strategien, således at der er tale om en udviklingsproces.

Revisionsenhedens bemærkninger

Revisionsenheden vurderer, at Fødevaredirektoratet inden for de givne økonomiske rammer på tilfredsstillende vis har fulgt op på den del af turnusgennemgangen af direktoratets kontrolordninger, som omhandler kompetenceudvikling.

Revisionsenheden finder det tilfredsstillende, at kompetenceudviklingen på fødevareområdet har fået et løft gennem vedtagelsen af en kvalitetsstrategi for kontrollen, ligesom der såvel i Fødevaredirektoratets strategi som resultatkontrakten for 2003 er sikret en implementering af kvalitetsstrategien. Endvidere udbydes der for de regionale fødevareafdelinger en lang række kurser, som især dækker nyansattes behov godt.

Udbuddet af kurser for de regionale veterinærafdelinger er meget begrænset og ofte præget af ad hoc planlægning, hvilket gør fødevareregionernes prioritering vanskelig. Ligeledes mangler der en kvalitetsstrategi for veterinærområdet. Ifølge Fødevaredirektoratets strategi er der planlagt en kvalitetsudvikling, men denne er ikke fulgt op med konkrete tiltag i resultatkontrakten.

6.1 Formidling af viden i hele Fødevaredirektoratet

Fødevaredirektoratet i Mørkhøj har etableret en række forskellige redskaber til formidling af viden, hvoraf ERFA-og netværksgrupperne samt det elektroniske netværk er blandt de vigtigste. Formidlingsværktøjerne fungerer som Fødevaredirektoratets redskaber til fremadrettet at styre kvaliteten af kontrollen. Revisionsenheden vurderer, at Veterinærafdelingen i Mørkhøj fortrinsvis har anvendt fremadrettede styringsredskaber til styring af kvaliteten på veterinærområdet i 2002 (med undtagelse af indberetninger af visse sanktioner), mens Fødevareafdelingen i Mørkhøj i tillæg har haft nogle bagudrettede styringsredskaber i form af supervisionsbesøg og indsendelse af sanktioner til opgørelse og evaluering af kvaliteten (se kapitel 7).

Udover ERFA-og netværksgrupper og e-mailsystemet formidles viden ved chefmøder mellem fødevareregionerne og Fødevaredirektoratet i Mørkhøj. Fødevareafdelingen udgiver et internt fagligt blad, KontrolNyt, 10 gange om året, hvori fødevareregionernes medarbejdere kan læse om aktuelle problemstillinger indenfor kontrollen med fødevarevirksomheder og finde en samlet opgørelse over afgjorte klagesager samt ny lovgivning. Der findes ikke et tilsvarende blad på veterinærområdet.

Fødevaredirektoratet i Mørkhøj udsender endvidere en række vejledninger til fødevareregionerne om fortolkning af regler samt praktisk udførelse af kontrollen, og der findes herudover en kontrolvejledning på Fødevaredirektoratets Intranet. På Fødevaredirektoratets Intranet er samlet en lang række kontrolinformationer, herunder mødereferater, administrative vejledninger og skemaer. Intranettet fungerer dermed som opslagsværk for medarbejderne i fødevareregionerne. Endelig fungerer interne temadage og kurser i Fødevaredirektoratet (se kapitel 8) som fora til formidling og udveksling af viden.

Revisionsenheden konstaterer, at veterinærområdet kun sparsomt er dækket i Fødevaredirektoratets generelle kontrolvejledning, da der kun findes enkelte afsnit vedrørende kontrollen på veterinærområdet, mens andre afventer udarbejdelse³¹. Intranettet dækker heller ikke i samme omfang veterinærområdet, som det dækker fødevareområdet, ligesom antallet af temadage på veterinærområdet har været noget mindre. Dette finder Revisionsenheden utilfredsstillende, da de fremadrettede styringsredskaber som nævnt har været Veterinærafdelingen i Mørkhøjs væsentligste mulighed for at styre kvaliteten i kontrollen i fødevareregionerne.

Fødevaredirektoratet oplyser, at Veterinærafdelingen i Mørkhøj har til hensigt at indlede et arbejde med målrettet udvikling af stillingsindholdet for alle sagsbehandlere i Veterinærafdelingen, således at det bliver et naturligt led i arbejdet at anvende en vifte af kommunikationsformer med regionerne -navnlig Intranet og hjemmeside samt temamøder, ERFA-grupper og supervisionsbesøg. Det vil for en del af sagsbehandlerne indebære ændrede arbejdsgange, idet flere faglige enheder arbejder med en mere traditionel skriftlig sagsbehandling.

I Kontoret for Omsætning, Import og Eksport i Veterinærafdelingen i Mørkhøj er det for eksempel en del af målene i arbejdsprogrammet for 2003 at gennemgå hele omsætningsområdet med henblik på modernisering og effektivisering af arbejdsprocesser samt kommunikationsog informationsprocesser.

6.2 Formidling af viden i fødevareregionerne

Fødevareregionerne benytter en række redskaber til formidling af viden indenfor fødevareregionen, hvoraf afdelingsmøder er det mest centrale. Herudover benyttes medarbejdermøder, interne ERFA-grupper (ikke alle fødevareregioner), chefmøder, regionale Intranet samt i vid udstrækning uformelle samtaler medarbejderne i mellem.

Revisionsenhedens bemærkninger

Revisionsenheden vurderer, at omfanget af formidling af viden er forskelligt på fødevare-og veterinærområdet.

Således afholdes der månedlige fødevarechefmøder med deltagelse af chefniveauet i Fødevareafdelingen i Mørkhøj og de regionale fødevarechefer. Møderne er velfungerende og beslutninger herfra kommunikeres via referater med link på Fødevaredirektoratets Intranet til alle medarbejdere i direktoratet. Ligeledes er der etableret en lang række velfungerende ERFA-og netværksgrupper. Viden herfra kommunikeres i vidt omfang videre til medarbejderne i de regionale fødevareafdelinger.

Også inden for veterinærområdet er der oprettet flere erfaringsudvekslingsgrupper, men nedsættelsen af grupperne, deres arbejdsform samt styringen heraf er ikke struktureret og har ikke været genstand for en evaluering.

For så vidt angår veterinærområdet var det ligeledes planlagt at afholde månedlige veterinærchefmøder med deltagelse af chefniveauet i Veterinærafdelingen i Mørkhøj og de regionale veterinærchefer. Nogle af disse møder er i 2002 imidlertid blevet aflyst, ligesom der kun er udarbejdet referater fra de to første og det sidste møde. Møderne betegnes af regionerne endvidere som ustrukturerede med alt for lange dagsordner, hvor punkter gentange gange udsættes og dermed bliver uaktuelle. De manglende referater medfører usikkerhed omkring de vedtagne beslutninger, ligesom formidlingen af viden videre i organisationen vanskeliggøres. Dette forhold forværres af, at fødevareregionerne siden efteråret 2002 har været henvist til kun at kontakte Veterinærafdelingen i Mørkhøj via e-mails til afdelingspostkasserne. Her har svartiden for nogle områder været op til 6-10 uger. Disse forhold finder Revisionsenheden meget utilfredsstillende.

Revisionsenheden vurderer, at kommunikationen mellem afdelingerne i fødevareregionerne fungerer godt.

7.1.1 Evaluering af effekten

Til evaluering af effekten hører evalueringen af de forskellige handlingsplaner til bekæmpelse af Salmonella samt ændringer i forbindelse med kontrol med anvendelse, ordinering og udlevering af veterinære lægemidler.

Handlingsplanen vedrørende Salmonella Typhimurium DT104 blev efter anbefalinger fra Rigsrevisionen⁴² ændret med en ny strategi fra december 2000⁴³. Den nye strategi tager først og fremmest udgangspunkt i en øget indsats på svineområdet. For Salmonellahandlingsplanerne gøres der jævnligt status for udviklingen for hver af planerne (æg, fjerkræ, svin og kvæg) på veterinærchefmøder. Der finder ligeledes løbende justeringer af Salmonellahandlingsplanerne sted, hvilket Revisionsenheden finder tilfredsstillende. De seneste justeringer af Salmonellahandlingsplanerne fandt sted i oktober 2002.

⁴⁰ Indenfor dele af veterinærområdet, som ikke revideres i denne rapport, findes der effektmål i form af fravær

af en række husdyrsygdomme. I forbindelse med udbrud af disse (mund-og klovsyge samt Newcastle Disease)

er kontrollen og beredskabet blevet evalueret. ⁴¹ I Fødevaredirektoratets resultatkontrakter benævnt resultatmål. ⁴² Rigsrevisionen fandt i en beretning om statens bekæmpelse af Salmonella fra april 2000, at Fødevareministe

riet snarest muligt burde overveje en evaluering heraf, da denne ikke vurderes at have haft den ønskede effekt.

Trods handlingsplanens iværksættelse var der konstateret en fordobling i antallet af diagnosticerede tilfælde

af DT104-infektioner i befolkningen fra 1997 til 1999. ⁴³ Bekæmpelse af Salmonella Typhimurium DT 104, MR. Ny strategi. Fødevaredirektoratet, december 2000.

Revisionsenheden finder det ligeledes tilfredsstillende, at udviklingen for andre zoonoser følges, så der kan sættes ind, hvor der viser sig stigninger i forekomsterne. Der er ikke udarbejdet handlingsplaner for kontrollen med Campylobacter, men der er igangsat forskningsprojekter og centralt koordinerede projekter i forbindelse med risikoanalyser af Campylobacter. Revisionsenheden konstaterer, at der er opstillet en række mål for bekæmpelse af Campylobacter i Fødevaredirektoratets resultatkontrakt for 2003.

Det samlede antibiotikaforbrug i Danmark til behandling af syge dyr har ifølge et notat fra Danmarks Veterinærinstitut⁴⁴ været stigende i 2001 og 2002. Forbruget pr. dyr er imidlertid stort set det samme, da antallet af dyr er steget. Revisionsenheden konstaterer, at det uændrede forbrug af antibiotika pr. dyr ikke stemmer overens med målsætningen i Fødevaredirektoratets strategi om mindre forbrug af antibiotika i primærproduktionen.

Revisionsenheden konstaterer endvidere, at Fødevaredirektoratet ikke har iværksat konkrete tiltag i forbindelse med stigningen i et samlede antibiotikaforbrug, men vurderer, at VETSTAT kan fungere som et værktøj med henblik på afklaring af baggrunden for stigningen. I forlængelse af en konkret antibiotikasag i 2001, hvor der var mistanke om overtrædelse af reglerne om indførsel, ordinering og anvendelse af veterinære lægemidler, nedsatte Fødevaredirektoratet i 2002 (efter anmodning fra Fødevareministeriet) tre arbejdsgrupper, hvis overordnede mål er at iværksætte tiltag der kan nedsætte forbruget af veterinære lægemidler⁴⁵. Revisionsenheden finder det tilfredsstillende, at Fødevaredirektoratet har nedsat sådanne arbejdsgrupper -men konstaterer, at det er sket på baggrund af en konkret sag (evaluering på ad hoc basis) -og ikke som led i en systematisk evaluering af kontrollen med veterinære lægemidler.

Revisionsenheden finder det tilfredsstillende, at Fødevaredirektoratet i 2002 i samarbejde med forskellige interessenter har gennemført en evaluering af smiley-ordningen (se kapitel 14), samt at der er gennemført en evaluering af hensigtsmæssigheden i Fødevaredirektoratets regionale laboratoriestruktur⁴⁶.

7.1.2 Evaluering af aktiviteterne (kvaliteten)

Fødevaredirektoratet gennemfører løbende forskellige emnevise evalueringer ved chefmøder og temadage mellem Fødevaredirektoratet i Mørkhøj og fødevareregionerne. Her bliver temaer på ad hoc basis taget op -eksempelvis ved opståede problemer eller kriser. Revisionsenheden vurderer, at disse møder og temadage sammenholdt med arbejdet i ERFA-og netværksgrupper er gode redskaber i forbindelse med løsning af problemstillinger og til løbende at rette op på fejl, men at de kan ikke erstatte en systematisk evaluering af kvaliteten i kontrollen.

Herudover har Fødevaredirektoratet i Mørkhøj et særligt evalueringsredskab i forbindelse med kontrollen på autoriserede kødvirksomheder, der eksporterer til USA, idet disse virksomheder jævnligt gennemfører en USA-inspektion med deltagelse af Fødevareafdelingen i Mørkhøj. Revisionsenheden vurderer, at de diskussioner, der finder sted i forbindelse med USA-inspektioner, fungerer som en form for evaluering af kontrollen på USA-autoriserede kødvirksomheder.

⁴⁴ Notat om udvikling i medicinforbrug til dyr, Danmarks Veterinærinstitut, 16. december 2002.

⁴⁵ Arbejdsgruppen om kontrol med anvendelse, ordinering og udlevering af veterinære lægemidler, arbejds

gruppen om indførsel og distribution af veterinære lægemidler og arbejdsgruppen om dyrlæge

/praksisregister og rettighedsfratagelse. ⁴⁶ Fødevaredirektoratets laboratoriestruktur, Fødevaredirektoratet, juni 2002.

Ved FVO-inspektioner⁴⁷ kontrolleres det, om kontrollen på såvel fødevare-som veterinærområdet følger gældende EU-lovgivning. Hvad gennemførelsen af kontrollen angår, fokuserer inspektionerne på aktiviteterne, jævnfør figur 2. Revisionsenheden vurderer, at FVOinspektionerne -herunder Fødevaredirektoratets opfølgning herpå -kan betragtes som ad hoc evalueringer af de aktiviteter, der er omfattet af en inspektion.

Revisionsenheden vurderer, at supervision er Fødevaredirektoratets vigtigste redskab til systematisk evaluering af kvaliteten i fødevareregionernes kontrol med henblik på at gøre den ensartet. Evaluering af kvaliteten har ligeledes til formål at undersøge, hvordan Fødevaredirektoratet får mest mulig kvalitet i kontrollen for de tildelte ressourcer.

I Fødevaredirektoratets strategi for 2002 er supervision nævnt som en væsentlig parameter til sikring af en høj kvalitet og ensartet effekt af kontrollen på såvel fødevareområdet som veterinærområdet. I resultatkontrakten for 2002 var der imidlertid kun fastsat mål om supervision på fødevareområdet. I den reviderede strategi (2003) er supervisionsbesøg i regionerne og supervision af tilsynene nævnt i forbindelse med kvalitetsudvikling på fødevareområdet -men ikke på veterinærområdet. Forholdet afspejler sig i resultatkontrakten for 2003, hvor supervision på veterinærområdet heller ikke er nævnt. Revisionsenheden finder det ikke hensigtsmæssigt, at strategien og resultatkontrakten ensidigt fokuserer på supervision på fødevareområdet, da supervision vurderes at være lige så relevant på veterinærområdet. Heri er Fødevaredirektoratet enig og oplyser, at supervision på veterinærområdet vil indgå i strategien og resultatkontrakten for 2004.

Fødevareafdelingen i Mørkhøj har i overensstemmelse med Fødevaredirektoratets strategi og resultatkontrakt for 2002 gennemført supervisionsbesøg i samtlige regionale fødevareafdelinger. Supervision af fødevareregionerne sætter primært fokus på aktiviteterne, herunder især kvaliteten i aktiviteterne.

Fødevareafdelingernes supervisionsbesøg var tematiserede, idet der fra Fødevareafdelingen i Mørkhøjs side var udvalgt en række emner – eksempelvis dokumentation af kontrollen, medarbejdernes kompetence, beredskabsplaner for opsporing af sygdomsudbrud samt brugen af ScanJour.

Regionerne har oplyst, at supervisionsbesøgene levede op til forventningerne. Der var en god dialog, fødevareregionerne fik afklaret tvivlsspørgsmål og fik anvisninger på forhold, der kunne gøres anderledes og bedre, ligesom de udvalgte emner var relevante. Fødevareregionerne har givet udtryk for, at supervisionsbesøgene er et godt redskab til at udpege indsatsområder og målrette arbejdsindsatsen samt et godt redskab til interkalibrering. Supervisionen har ligeledes en positiv sideeffekt, idet der internt i fødevareregionen blev diskuteret forhold, som ellers ikke ville være blevet diskuteret.

Besøgene er blevet fulgt op af en rapport for hver fødevareregion, og afsluttende er der udarbejdet en samlet rapport, som er tilgængelig på Fødevaredirektoratets Intranet. Fødevaredirektoratet vurderer, at supervisionsbesøgene udgør et godt dokumentationsgrundlag overfor eksterne parter. Revisionsenheden vurderer endvidere, at supervisionen og afrapporteringen i forbindelse hermed ligeledes kan bruges som dokumentation for Fødevaredirektoratets indsats for at få mest mulig kvalitet i kontrollen for de anvendte ressourcer. Det er ligeledes Revisionsenhedens vurdering, at supervisionsbesøgene er et godt redskab til at vurdere, hvorledes fødevareregionerne anvender de styringsredskaber, som de har til rådighed til fremadrettet at

⁴⁷ FVO: Food and Veterinary Office, der på vegne af EU-kommissionen hvert år inspicerer en række virksom

heder i og udenfor EU med det formål at kontrollere dels, om virksomhederne lever op til EU-lovgivningen,

og dels om landets myndigheder lever op til forpligtelserne beskrevet i EU-direktiverne.

styre kvaliteten af kontrollen (vejledninger, møder, kurser, temadage, ERFA-og netværksgrupper med videre).

Som nævnt var der ikke fastlagt mål i resultatkontrakten for 2002 for supervisionsbesøg på veterinærområdet, ligesom der ikke blev gennemført supervisionsbesøg i fødevareregionerne i 2002. Revisionsenheden finder det utilfredsstillende, at der ikke på veterinærområdet var fastsat mål for eller gennemført supervisioner i 2002, og at der ligeledes ikke er sat mål herfor i resultatkontrakten for 2003. Dette skal også ses i lyset af, at det i Fødevaredirektoratets strategi for 2002 var angivet, at der på tværs af fagområderne skal ske en kvalitetsudvikling af de faglige aktiviteter, hvor supervision mellem Fødevaredirektoratet i Mørkhøj og fødevareregionerne samt internt i fødevareregionerne har en væsentlig betydning.

Der er planlagt supervision i 2003 for tre særskilte områder – kontrollen med veterinære lægemidler samt Newcastle Disease-og BSE-området. Ifølge Fødevaredirektoratet vil supervisionen af de tre områder blive gennemført ud fra de samme principper, som Fødevareafdelingen i Mørkhøj gennemfører supervision i regionernes fødevareafdelinger. Revisionsenheden konstaterer imidlertid, at der på veterinærområdet er lagt op til supervision af vertikale kontrolområder, hvor der på fødevareområdet blev gennemført supervision på tværs af de vertikale kontrolområder (horisontal supervision). Revisionsenheden finder det problematisk, hvis der udelukkende finder vertikal supervision sted på veterinærområdet.

Revisionen har vist, at Veterinærafdelingen i Mørkhøj ikke evaluerer, hvorledes fødevareregionerne anvender de eksisterende styringsredskaber (lovgivningen og checklisterne), om de anvendes ens, og om kontrollen gennemføres i henhold til lovgivningen, eller om medarbejdernes vurderinger finder sted på et ensartet grundlag. Revisionsenheden konstaterer således, at Veterinærafdelingen i Mørkhøj ikke systematisk evaluerer kvaliteten i de regionale veterinærafdelingers kontrol.

Revisionsenheden finder den mangelfulde evaluering utilfredsstillende. Det skal blandt andet ses i lyset af, at der på veterinærområdet er sket store forandringer såvel i forbindelse med regionsdannelsen som i forbindelse med nye arbejdsopgaver i øvrigt, hvilket øger behovet for at evaluere kontrollen med henblik på at gøre kontrollen ensartet i fødevareregionerne.

9.3.1 Kvantitet

Nedenstående skema viser de kvantitative resultatmål i form af tilsyn og kontrol, der skal udføres af de regionale veterinærafdelinger i 2002, og som Veterinærafdelingen ifølge resultataftalen⁵³ skal understøtte og følge op på. Skemaet indeholder kun kontrolområder, der kontrolleres af de regionale veterinærafdelinger, men som har en sammenhæng til fødevareområdet.

Figur 11: Tilsynsfrekvenser for primærproducenter m.v. ifølge Resultataftale 2002 for Veterinærafdelingen i Mørkhøj.

Tilsynstype	Resultatmål for 2002
Kontrol vedrørende mælkeproducerende besætninger ifølge fødevareloven	Gennemsnitlig minimum 0,5 kontrolbesøg pr. år
Kontrol med primærproducenters medicinforbrug	200 stikprøvebaserede kontrolbesøg
Kontrol med dyrlægepraksis efter dyrlægeloven vedrørende medicin	1 kontrolbesøg pr. år ved samtlige praksis med produktionsdyr
Godkendelse af egenkontrol hos primærproducenter med stalddørssalg af mælk	20%
Godkendelse af egenkontrol hos slagtefjerkræproducenter	95%

Resultatkontrakten for 2002 indeholder også mål for prøver til centralt koordinerede laboratorieprojekter (CKL), hvilket blandt andet omfatter den offentlige kontrol af restkoncentrationer af veterinære lægemidler⁵⁴, som primært er fastlagt på baggrund af EU-bestemmelser⁵⁵.De kemiske analyser udføres på laboratorierne i fødevareregion Århus, Ringsted eller København, og resultatkontrakten angiver et mål for prøveantallet for de tre fødevareregioner.

Målene i resultatkontrakten for 2002 genfindes i fødevareregionernes resultatkontrakter for 2002, hvorved det sikres, at fødevareregionerne hver især yder deres bidrag til Fødevaredirektoratets samlede målopfyldelse. I de regionale veterinærafdelinger styres målopfyldelsen af den eller de ansvarlige medarbejdere for et fagområde. Revisionsenheden konstaterer, at der findes kvantitative styringsredskaber indenfor de reviderede områder der kontrolleres af de regionale veterinærafdelinger.

9.3.2 Kvalitet

Det fremgår af Fødevaredirektoratets strategi for 2002, at anvendelsen af fremadrettede styringsredskaber såvel som supervisioner er vigtig for at opnå ensartet niveau og effekt af kontrollen på landsplan. De regionale veterinærafdelingers kontrol har hidtil været baseret på, at alle områder skal kontrolleres ved hvert tilsyn, hvilket styres gennem lovgivningen og checklister. Revisionen har imidlertid vist, at de regionale veterinærafdelinger foretager en prioritering og en behovsorientering i forbindelse med den praktiske gennemførelse af kontrollen,

⁵³ Resultataftalen mellem Fødevaredirektoratets direktør og veterinærafdelingen præciserer overfor fødevareministeriets departement, hvilke dele af Fødevaredirektoratets resultatmål i 2002, som veterinærafdelingen har ansvaret for. Målene i aftalen stammer fra såvel Fødevaredirektoratets som direktørens resultatkontrakt for 2002 samt Fødevareministeriets arbejdsprogram for 2002. Der er lavet tilsvarende resultataftaler mellem Fødevaredirektoratets direktør og henholdsvis Fødevare-og Administrationsafdelingen samt Institut for fødevaresikkerhed og ernæring.

⁵⁴ Indenfor kontrollen med primærleddet drejer det sig om prøver udtaget af levende eller aflivede dyr i besætningerne eller af dyrenes drikkevand til undersøgelse for forekomst af ulovlige stoffer som for eksempel væksthormoner.

⁵⁵ Som beskrevet i Rådets direktiv 96/23/EF af 29. april 1996 om de kontrolforanstaltninger, der skal iværksættes for visse stoffer og restkoncentrationer heraf i levende dyr og produkter heraf.

ligesom der i forbindelse med kontrollen foretages individuelle vurderinger. Revisionsenheden vurderer med baggrund heri, at behovet for såvel fremadrettet som bagudrettet styring af kvaliteten (evalueringer) er vigtig.

I Fødevaredirektoratets resultatkontrakt for 2002 understreges vigtigheden af, at der sammen med den kvantitative styring også lægges vægt på kvaliteten i kontrollen. Revisionsenheden finder det derfor utilfredsstillende, at der i resultatkontrakten for 2002 kun er formuleret mål⁵⁶ vedrørende kvalitet i tilsyn med fødevarevirksomheder -og ikke for tilsyn i forbindelse med kontrollen af primærleddet. I den justerede strategi for 2003⁵⁷ er der beskrevet målsætninger om såvel formuleringen af kontrolprincipper for veterinærområdet som kvalitetsudvikling i forhold til de regionale veterinærafdelingers arbejde på veterinærområdet. Disse tiltag er imidlertid ikke genstand for mål i resultatkontrakten for 2003.

I følgende skema beskrives status ultimo 2002 for Veterinærafdelingen i Mørkhøjs styring af kvaliteten i kontrollen med udgangspunkt i de styringsredskaber, som Revisionsenheden i forbindelse med tidligere revisioner har fundet relevante. Fødevaredirektoratets kommentar kan læses i teksten efter skemaet, eller hvor der er henvisninger til rapportens øvrige kapitler.

Figur 12: Revisionsenhedens beskrivelse og vurdering af redskaber til styring af kvaliteten på veterinærområdet. Styringsredskaberne tager udgangspunkt i de redskaber, der findes på fødevareområdet.

Styringsredskab	Status ultimo 2002	Revisionsenhedens vurdering
Kontrolprincipper	Findes i udkast. Implementering ikke iværksat. Se kapitel 6.	Utilfredsstillende
Lovgivning, cirkulærer og vejledninger.	Findes	Tilfredsstillende
Kvalitetsstrategi	Findes ikke.	Utilfredsstillende
Kontrolvejledning	Kun få områder er dækket.	Mindre tilfredsstillende
Fælles checklister for alle fødevareregioner.	Findes i stort omfang, men anvendes forskelligt.	Tilfredsstillende at de findes, men det er utilfredsstillende, at de anvendes forskelligt.
Diverse informationer om kontrol på Intranettet.	Omfanget er sparsomt.	Utilfredsstillende
Fælles tilsynsrapport for alle fødevareregioner.	Kun på få områder.	Mindre tilfredsstillende
Paradigmer og standardbreve.	Findes og anvendes.	Tilfredsstillende
Veterinærchefmøder	Flere møder blev aflyst, en del referater mangler og mødeformen kritiseres af veterinærchefer, se kapitel 6.	Meget utilfredsstillende
Internt fagligt blad.	Findes ikke.	Mindre tilfredsstillende
Kurser og temadage.	Kun få kurser i 2002, se kapitel 5.	Utilfredsstillende
ERFA-og netværksgrupper	Ad hoc grupper, men de er ikke formaliserede og systematiserede, ligesom deres status og kompetencer ikke er veldefineret, se kapitel 6.	Mindre tilfredsstillende
Interne møder i fødevareregionerne.	Afholdes jævnligt.	Tilfredsstillende
Supervision i fødevareregionerne.	Fandt ikke sted i 2002, se kapitel 7.	Utilfredsstillende
Intern supervision i fødevareregionerne.	Fandt ikke sted i 2002, se kapitel 7.	Utilfredsstillende
Besøg i virksomheder fra Fødevaredirektoratet i Mørkhøj i forbindelse med udenlandske audits.	Fandt sted i 2002, se kapitel 7.	Tilfredsstillende

⁵⁶ I resultatkontrakten benævnt resultatmål.

⁵⁷ Fødevaredirektoratet formulerer sin strategi i fire-årigt perspektiv, men strategien skal justeres hvert år. Hvad resultatkontrakten angår formuleres denne i et såkaldt rullende fire-årigt perspektiv, og denne justeres ligeledes hvert år.

I det følgende beskrives de styringsredskaber, som ikke er beskrevet tidligere i rapporten. I skemaet er der henvisninger til de styringsredskaber, der er beskrevet andet steds i rapporten.

Kontrolprincipper: Veterinærafdelingen i Mørkhøj har i januar 2003 udarbejdet et udkast til kontrolprincipper for veterinærområdet⁵⁸, som dels beskriver kontrollen i primærproduktionen, og dels angiver konkrete principper. Revisionsenheden vurderer, at kontrolprincipperne i et vist omfang kan anvendes til styring af kvaliteten i kontrollen med veterinærområdet -men konstaterer, at principperne endnu ikke er operationaliserede og indarbejdede i kontrollen. Det fremgår af Fødevaredirektoratets strategi for 2003, at principperne skal foreligge i endelig form primo 2003, men der er ikke formuleret en strategi for princippernes implementering i de regionale veterinærafdelinger, ligesom der ikke er fastsat mål herfor i resultatkontrakten for 2003. Revisionsenheden vurderer, at dette er en langsigtet proces.

Med udkastet til kontrolprincipper er der lagt op til, at dele af kontrollen skal baseres på behovsorientering, hvilket efter Revisionsenhedens opfattelse muliggør en mere hensigtsmæssig anvendelse af ressourcerne.

Kvalitetsstrategi: På veterinærområdet er der ikke -som det har været tilfældet på fødevareområdet -udformet en kvalitetsstrategi, ligesom der ikke har været fastsat mål herfor i resultatkontrakterne for hverken 2002 og 2003. Fødevaredirektoratet i Mørkhøj har oplyst, at på veterinærområdet vil behovet for og udformningen af en kvalitetsstrategi blive vurderet i 2003. Herunder om der er et behov, der ligner fødevareafdelingens. Der er ikke taget hul på diskussionen endnu, men behovet for kvalitetsudvikling er beskrevet i Fødevaredirektoratets strategi for 2003.

Lovgivning, vejledninger og cirkulærer: Der findes instrukser eller vejledninger indenfor de reviderede områder med undtagelse af Salmonellakontrollen hos svin og kvæg⁵⁹. Nogle veterinærafdelinger har udarbejdet egne paradigmer/checklister eller forkortet vejledningerne fra Fødevaredirektoratet i Mørkhøj indenfor visse områder. Det er imidlertid ikke Revisionsenhedens opfattelse, at de regionale veterinærafdelinger mangler konkrete vejledninger indenfor de reviderede kontrolområder.

Kontrolvejledning: Fødevaredirektoratets generelle kontrolvejledning dækker det veterinære område sparsomt, da der kun findes enkelte afsnit vedrørende kontrollen på veterinærområdet, mens andre afventer udarbejdelse⁶⁰.

Fødevaredirektoratet oplyser hertil, at afsnittene afventer udarbejdelse af kontrolprincipper for veterinærområdet, da disse skal danne grundlag for vejledningen. Revisionsenheden finder det utilfredsstillende, at kontrolprincipperne for veterinærområdet endnu ikke foreligger i en en

⁵⁸ ”Udkast til kontrolprincipper for Veterinærafdelingerne”, Fødevaredirektoratet, 2. januar 2003. ⁵⁹ Kontrollen med Salmonella: ”Instruks til fødevareregionernes veterinærafdelinger”, Fødevaredirektoratet,

november 2001(omhandler æg og fjerkræ), ”Vejledning i brug af Fjerkrædatabasen”, Fødevaredirektoratet,

14. november 2001. BSE: Her angives på Intranettet, at bekæmpelsesplanen fungerer som vejledning (”Det danske BSEovervågningsprogram”, Fødevaredirektoratet, oktober 2000) Kontrollen med veterinære lægemidler: Vejledning vedrørende Veterinær-og Fødevaredirektoratets bekendtgørelse nr. 184 af 23. marts 1998 om forbud mod anvendelse af visse hormoner med videre til dyr og kontrol i besætninger, ”Intern vejledning om sagsbehandlingen i antibiotikasager vedrørende kød og mælk”, Fødevaredirektoratet, januar 2000 samt checkliste vedrørende inspektion af lægemiddelhåndtering hos dyrlæger og kontrol hos besætningsejere.

⁶⁰ Der er endnu ikke udarbejdet afsnit vedrørende primærproducenter og zoonoser, mens afsnit vedrørende veterinære lægemidler og sundhedsrådgivningsaftaler er udarbejdet.

delig udgave, da dette forsinker udarbejdelsen af afsnittene vedrørende kontrollen på veterinærområdet i Fødevaredirektoratets generelle kontrolvejledning.

Checklister: Til styring af gennemførelsen af kontrollen i de regionale veterinærafdelinger har Veterinærafdelingen i Mørkhøj udarbejdet checklister⁶¹ til brug ved tilsyn i dyrlægepraksis for produktionsdyr og tilsyn med primærproducenters medicinforbrug. Checklisterne angiver en række emner, der skal kontrolleres ved hvert tilsyn.

Med hensyn til kontrollen med metodeægproducenter konstaterer Revisionsenheden, at der ikke i 2002 fandtes fælles checklister, men at der for kontrollen med mælkeleverende besætninger findes en checkliste i cirkulære af 28. juni 1993 om tilsyn med mælkeproducenter m.v. Begge områder er områder, som kontrolleres af de regionale veterinærafdelinger, men som centralt styres af Fødevareafdelingen i Mørkhøj. Fødevaredirektoratet oplyser, at for at sikre, at den tilsynsførende hele tiden er bevidst om den behovsorienterede kontrol, er det et bevidst valg, når der ikke udarbejdes checklister. Det er dog Revisionsenhedens opfattelse, at checklister ikke forhindrer regionerne i at gennemføre behovsorienteret kontrol.

Revisionsenheden finder det mindre tilfredsstillende, at der udarbejdes regionale checklister i stedet for at disse udarbejdes af Fødevaredirektoratet i Mørkhøj. Revisionsenheden vurderer, at regionalt udarbejdede checklister er uhensigtsmæssige udfra et ressourcemæssigt synspunkt og ligeledes vurderes at øge risikoen for uensartet kontrol.

De regionale veterinærafdelinger kan på grund af ressourcemangel være nødsaget til at reducere antallet af emner, der kontrolleres i forbindelse med tilsynet. Således har revisionen vist, at ikke alle punkterne på checklisterne i praksis gennemgås ved hvert tilsyn.

Veterinærafdelingen i Mørkhøj har påpeget, at en sådan prioritering ikke er i overensstemmelse med reglerne, hvorfor de ikke kan gå ind i en diskussion af, hvilke af punkterne på checklisten, der skal prioriteres. Ifølge Veterinærafdelingen i Mørkhøj har fødevareregionerne således i forbindelse med prioriteringen det overordnede faglige ansvar. Prioriteringen har derfor ikke været drøftet på veterinærchefmøder i 2002.

Revisionsenheden vurderer, at der med den regionale prioritering af emner finder uensartet anvendelse af de centralt udarbejdede checklister sted -og dermed er der risiko for uensartet kontrol på landsplan.

Diverse informationer om kontrol på Intranettet: Fødevaredirektoratets Intranet omfatter også informationer fra Veterinærafdelingen i Mørkhøj, men ikke i samme omfang som indenfor Fødevareafdelingen i Mørkhøjs område. Revisionsenheden finder omfanget af informationer mangelfuldt.

Fødevaredirektoratet oplyser, at Veterinærafdelingen i Mørkhøj har til hensigt at indlede et arbejde med målrettet udvikling af stillingsindholdet for alle sagsbehandlere i veterinærafdelingen, således at det er et naturligt led i arbejdet at anvende en vifte af kommunikationsformer med regionerne, blandt andet Intranet og hjemmeside. I Veterinærafdelingen i Mørkhøj er det et mål i arbejdsprogrammet for 2003 at gennemgå hele omsætningsområdet med henblik på modernisering og effektivisering af arbejdsprocesser og kommunikations-og informationsprocesser. Se i øvrigt kapitel 6.

⁶¹ ”Fødevareregionernes tilsyn med dyrlægers omgang med lægemidler” og ”Veterinære lægemidler/kontrol hos besætningsejere”, Fødevaredirektoratet, januar 2002.

Fælles tilsynsrapporter for alle fødevareregioner: Revisionsenheden konstaterer, at der ikke i 2002 var gjort tiltag centralt i Veterinærafdelingen i Mørkhøj til at udarbejde fælles tilsynsrapporter på veterinærområdet. Revisionsenheden finder det ressourcemæssigt uhensigtsmæssigt, at kontrolrapporter ikke udarbejdes centralt.

Fødevaredirektoratet oplyser, at der på veterinærchefmødet i december 2002 blev fremlagt udkast til fælles tilsynsrapporter. Der er fastsat frist for kommentarer medio marts 2003, hvorefter der udarbejdes en fælles tilsynsrapport for veterinærområdet.

Internt fagligt blad: Revisionsenheden finder det mindre tilfredsstillende, at der indenfor Veterinærafdelingen i Mørkhøjs område ikke findes et blad svarende til KontrolNyt på fødevareområdet, og at der heller ikke er planer herom.

Supervision: Ifølge Fødevaredirektoratets overordnede strategi bliver kvaliteten i kontrollen mere og mere afgørende i takt med, at tiden til kontrollen reduceres, og regelværket bliver udbygget. Derfor skal der tages initiativer, som sikrer en høj kvalitet og ensartet effekt af fødevareregionernes arbejde. I den forbindelse har blandt andet supervision i fødevareregionerne en væsentlig betydning.

Interne supervisioner af medarbejderne ville efter Revisionsenhedens opfattelse give veterinærcheferne mulighed for at få kendskab til kvaliteten i den kontrol, som hver enkelt medarbejder gennemfører. Dette kendskab er vigtigt for, at Fødevaredirektoratet i Mørkhøj i forbindelse med et supervisionsbesøg kan danne sig et retvisende indtryk af kvaliteten i kontrollen i hver af fødevareregionerne, og dermed få et overblik over kvaliteten i kontrollen på landsplan. Der har ikke været gennemført supervisionsbesøg fra Veterinærafdelingen i Mørkhøj i 2002, hvilket Revisionsenheden finder utilfredsstillende. Der er ikke fastsat mål for supervisionsbesøg på veterinærområdet i Fødevaredirektoratets resultatkontrakt for 2003, og emnet er ligeledes ikke omtalt i Fødevaredirektoratets strategi.

Revisionsenheden konstaterer, at Veterinærafdelingen i Mørkhøj ifølge notater fra januar 2003⁶² har planlagt supervisionsaktiviteter i fødevareregionerne i 2003 indenfor kontrollen med BSE, Newcastle Disease og veterinære lægemidler. Revisionsenheden vurderer dog, at supervisionerne er udtryk for en vertikal, emnebaseret tilgang til kontrolstyringen. Se i øvrigt kapitel 7.

9.3.3 Vurdering af styringsredskaberne

Revisionen har vist, at kvaliteten i kontrollen indenfor fødevareregionerne styres enten ved drøftelser på interne møder i veterinærafdelingerne, mellem medarbejdere der udfører ens opgaver, ved uddannelse af personale eller ved sidemandsoplæring af nyansatte. Revisionsenheden vurderer, at der i de regionale veterinærafdelinger i 2002 har været mere veludviklede styringsredskaber i relation til den kvantitative styring sammenlignet med redskaberne til styring af kvaliteten.

Revisionsenheden finder det utilfredsstillende, at Veterinærafdelingen i Mørkhøjs redskaber til styring og evaluering af kvaliteten i kontrollen ikke har været tilstede eller har fungeret dårligt i 2002. Endvidere vurderer Revisionsenheden, at Veterinærafdelingen i Mørkhøjs kvantitative styring ikke har fungeret tilfredsstillende i 2002, og at der ikke har fundet en koordinering sted fra centralt hold. Fødevaredirektoratet oplyser, at der i forbindelse med de

⁶² Notat om Veterinærafdelingens supervision af regionerne i forbindelse med Newcastle Disease, Fødevaredi

rektoratet, 27. januar 2003. Plan for supervision af regionernes medicinkontrol, Fødevaredirektoratet, 29.

januar 2003. Notat om supervision på BSE-området, Fødevaredirektoratet, 30. januar 2003.

øgede ressourcer i 2003 til styring og koordinering i Veterinærafdelingen i Mørkhøj vil blive fokuseret på en mere ensartet målopfyldelse i regionernes veterinærafdelinger.

10.1.1 Faglige og økonomiske konsekvenser af krisen

Mandskabsindsatsen i forbindelse med Newcastle Disease krisen er ifølge Fødevaredirektoratets 3. kvartalsrapport opgjort til 31,5 årsværk i 2002 (inklusive opfølgningsaktiviteter), ligesom der har været driftsomkostninger svarende til 4.282.000 kr. I alt har krisen kostet Fødevaredirektoratet 22.559.000 kr.⁶⁶. Hertil kommer udgifter til erstatning, rengøring med videre til de ramte besætninger, der udgør i alt 72 mill. kr., heraf kan Fødevaredirektoratets udgifter opgøres til 0,3 mill. kr.⁶⁷.

Figur 15: Fødevaredirektoratets omkostninger i forbindelse med håndtering af Newcastle Disease. Kilde: Fødevaredirektoratets 3. kvartalsrapport for perioden 1/1-30/9 2002.

Omkostning	Beløb (kr.)
31,5 årsværk	18.277.000
Drift	4.282.000
Fødevaredirektoratets del af erstatninger med videre	300.000
I alt	22.859.000

⁶⁶ Til sammenligning kan det nævnes, at Fødevaredirektoratets budget for 2001 var på 1,217 mia. kr., og at der var 2130 medarbejdere i 2001. Heraf 1274 medarbejdere i kødkontrollen.

⁶⁷ De øvrige udgifter afholdes for cirka halvdelens vedkommende af fødevareministeriets generelle erstatningskonto mens den anden halvdel finansieres af EU-tilskud.

Ifølge Fødevaredirektoratets 3. kvartalsrapport for 2002 forventes ressourceanvendelsen til bekæmpelse af Newcastle Disease kun i meget begrænset omfang at påvirke indtægtsniveauet i forbindelse med gebyr-og afgiftsfinansierede aktiviteter samt markedsstyrede aktiviteter⁶⁸. Det tilsvarende gør sig ifølge rapporten gældende for aktiviteter finansieret af øremærkede bevillinger (særbevillinger), hvor mindreforbruget som følge af Newcastle Disease anslås til cirka 50.000 kr. Fødevareregionerne har ifølge Fødevaredirektoratet i stor udstrækning prioriteret netop disse arbejdsområder i den løbende opgavevaretagelse, hvilket ifølge rapporten i sagens natur vil betyde, at antallet af tilsyn på andre områder har måttet reduceres tilsvarende.

Udgifterne har primært været afholdt via fødevareregionernes og kontorerne i Mørkhøjs basisbudgetter. De deltagende enheder har således betalt timeforbrug, transport og diæter til medarbejderne. Udgifter til hotelovernatninger er betalt af Kontoret for husdyrsygdomme i Mørkhøj.

Fødevaredirektoratet har i beregningen af omkostningerne taget udgangspunkt i en gennemsnitsløn for en regionalt ansat dyrlæge på 432.282 kr. Samtidig konstaterer Revisionsenheden, at der foruden dyrlæger også deltog blandt andet mange HK’ere og laboranter.

Revisionsenheden konstaterer, at der oveni lønsatsen er lagt et overhead på 35%, som ifølge Fødevaredirektoratet repræsenterer de udgifter, som er forbundet med et permanent årsværk, herunder ledelse, sekretærbistand, anvendelse af inventar med videre. Revisionsenheden vurderer, at et overhead på 35% er højt sat, taget i betragtning, at der som nævnt deltog HK’ere i indsatsen, som allerede er indregnet til en sats svarende til en årsløn på cirka 430.000 kr.

Revisionsenheden stiller sig undrende overfor beregningen af omkostninger i forbindelse med Newcastle Disease-krisen.

Fødevaredirektoratet oplyser, at opgørelserne over forbruget af ressourcerne til bekæmpelse af Newcastle Disease bygger på indrapporteringer fra regionerne, der har været drøftet ved regionschefmøder. Besparelsesrunderne i Fødevaredirektoratet i 2002 samt den ressourcekrævende indsats i forbindelse med indførelse af ScanJour bevirkede imidlertid, at Fødevaredirektoratet allerede før Newcastle Disease-krisen forventede en nedgang i målopfyldelsen på 5-10% vedrørende tilsyn på fødevareområdet svarende til en total målopfyldelse på 92%. Der foreligger ikke en tilsvarende beregning for hverken veterinærområdet eller for fødevareafdelingernes godkendelse og registreringer af egenkontrolprogrammer. Det er derfor ikke muligt at udskille betydningen af Newcastle Disease krisen for disse områder. Dette finder Revisionsenheden mindre tilfredsstillende.

Konsekvensen af indsatsen med bekæmpelse af Newcastle Disease er ifølge 3. kvartalsrapporten en reduktion på cirka 15% færre tilsyn end forventet af de regionale veterinærafdelingers kontrol generelt. Konkret forventes der en målopfyldelse ved tilsyn med dyrlægepraksis på cirka 50%. Der er ligeledes foretaget en reduktion i målopfyldelsen på fødevareområdet.

På grund af forskellig belastning i fødevareregionerne i forbindelse med krisen kan det ifølge Fødevaredirektoratet i Mørkhøj forventes, at det er forskelligt, hvor meget målopfyldelsen påvirkes i den enkelte fødevareregion. Revisionsenheden vurderer, at det ikke er hensigtsmæssigt, at der som følge af en krisesituation finder uensartet kontrol med virksomhederne sted. Denne vurdering skal ligeledes ses i lyset af, at der som nævnt indledningsvist hidtil har fundet kriser sted hvert år i Fødevaredirektoratet.

⁶⁸ Indtægtsnedgangen anslås til i alt cirka 65.000 kr. på blandt andet områderne mejeritilsyn og tilsyn med fjerkræbesætninger i fødevareregionerne Sønderjylland og Viborg.

Som nævnt i kapitel 4 har flere fødevareregioner oplyst, at det i 2002 snarere end Newcastle Disease har været implementeringen af ScanJour, der har påvirket målopfyldelsen.

Revisionen har vist, at fødevareregionernes veterinærafdelinger har lavet aktivitetsbudgetter for 2002, hvorfor det ud fra disse og tidsregistrering kan synliggøres, hvorfra og hvortil ressourcerne er flyttet i forbindelse med Newcastle Disease krisen, hvilket Revisionsenheden finder tilfredsstillende. Det samme gør sig imidlertid ikke gældende for Veterinærafdelingen i Mørkhøj, hvilket har betydning for Fødevaredirektoratets mulighed for styring og prioritering af aktiviteterne i Fødevaredirektoratet i Mørkhøj. Dette finder Revisionsenheden mindre tilfredsstillende set i lyset af, at Veterinærafdelingen i Mørkhøj gentagne gange har oplyst, at der ikke har været tilstrækkelige ressourcer i afdelingen til at varetage eksempelvis styringsopgaver.

For så vidt angår Fødevareafdelingen i Mørkhøj samt de regionale fødevareafdelinger, har revisionen vist, at der i disse har været udarbejdet aktivitetsbudgetter, som på tilfredsstillende vis har kunnet anvendes i forbindelse med prioritering som følge af krisen.

10.1.2 Prioritering som følge af krisen

I forbindelse med prioriteringerne som følge af ekstra forbrugte ressourcer til bekæmpelse af Newcastle Disease har flertallet af de regionale veterinærafdelinger i tråd med 3. kvartalsrapportens oplysninger og udmeldinger fra regionschefkredsen givet udtryk for, at kontrolområder, som finansieres af særbevillinger, eller som er brugerfinansierede, ikke kan nedprioriteres, da midlerne ellers bortfalder. Kun den hårdest ramte fødevareregion har set sig nødsaget til også at nedprioritere områder finansieret af særbevillinger.

De regionale veterinærafdelinger har samtidig givet udtryk for, at det er vigtigt, at målene i resultatkontrakterne nås -mål som for alle fødevareregioner er blevet nedjusteret i 2002 i henhold til 3. kvartalsrapporten for 2002. Derudover er det forskelligt, hvilke kontrolområder på veterinærområdet, fødevareregionerne prioriterer højt -eksempler herpå er kontrol i henhold til EU-forordninger, mælkekontrol og rutinemæssige tilsyn. En enkelt fødevareregion har ikke haft behov for nedprioriteringer på veterinærområdet.

Revisionen har vist, at de enkelte fødevareregioner i forbindelse med behovet for ekstra ressourcer til bekæmpelsen af Newcastle Disease selv har foretaget prioriteringen af de øvrige faglige arbejdsopgaver. Fødevareregionerne har anført, at prioritering af kontrollen er en regionsopgave, hvilket Veterinærafdelingen i Mørkhøj er enig i. Veterinærafdelingen i Mørkhøj har således ikke været involveret i de enkelte fødevareregioners prioriteringer, og emnet har ikke været drøftet på fødevare-eller veterinærchefmøder. Det er Revisionsenhedens vurdering, at ansvaret for prioritering således i praksis har ligget i fødevareregionerne, hvorimod det formelle ansvar for kontrolstyring og -koordinering ligger i Veterinærafdelingen i Mørkhøj. Revisionsenheden vurderer, at ansvarsfordelingen i forbindelse med styring af kontrollen i Veterinærafdelingen i Mørkhøj i forbindelse med den prioritering, der finder sted som følge af kriser, dermed ikke er klar og entydig.

Revisionen har vist, at fødevareregionerne har prioriteret forskelligt med hensyn til kontrollen på veterinærområdet i 2002, hvilket vurderes at være utilfredsstillende, da kontrollen og betingelserne for virksomhederne herved ikke bliver ensartet på landsplan.

Mørkhøj har oplyst, at fødevareregionernes veterinærafdelinger ramtes med et forskelligt udgangspunkt ved Newcastle Disease krisens start, da de prioriteringer, de havde gjort i starten af året, er bestemmende for, hvad de havde nået inden krisens start. Derfor kan veterinærafdelingernes prioritering resten af året ikke blive ensartet. Revisionsenheden vurderer, at kontrollen kunne være blevet mere ensartet, hvis der for resten af året var foretaget en overordnet prioritering af, hvilke kontrolområder fødevareregionerne skulle prioritere højt.

Revisionsenheden er således ikke enig med Fødevaredirektoratet i, at fødevareregionerne skal foretage den overordnede prioritering, da det vurderes at være en opgave i forbindelse med ansvaret for styring og koordinering af kontrollen.

Fødevaredirektoratet oplyser hertil, at prioriteringer for arbejdet i regionernes fødevare-og veterinærafdelinger i krisesituationer vil blive indarbejdet i de nye beredskabsplaner, hvor det er planen at angive, hvilke prioriteringer der skal ske indenfor de enkelte kontrolområder. Både Fødevareafdelingen og Veterinærafdelingen i Mørkhøj vil blive inddraget i denne proces.

Til sammenligning har revisionen vist, at variationen i prioriteringen i de regionale fødevareafdelinger er væsentlig mindre, idet samtlige fødevareafdelinger fortrinsvis har nedprioriteret kontrolindsatsen i detailleddet og hos registrerede grossister. Dette skal ses i sammenhæng med, at der på fødevareområdet findes kontrolprincipper som udstikker rammerne for behovsorientering i kontrollen, men det skal samtidig også ses i lyset af, at de regionale fødevareafdelinger under ét var væsentligt mindre ramt af Newcastle Disease krisen end veterinærafdelingerne.

Udbruddet af Newcastle Disease har haft konsekvenser for fødevareregionernes tilsyn på såvel fødevare-og veterinærområdet og for registrering af egenkontrolprogrammer på fødevareområdet, som udgør fødevareregionernes kerneopgaver og er genstand for mål i resultatkontrakten for 2002. Derimod er de gebyr-og særbevillingsfinansierede aktiviteter ikke blevet berørt. Revisionen har endvidere vist, at konsekvenserne har været uensartede fødevareregionerne imellem som følge af uensartede forudsætninger og prioriteringer. Revisionsenheden finder det ikke tilfredsstillende, at der ikke centralt fra Fødevaredirektoratet i Mørkhøj har været udmeldt prioriteringer. Dette problem er efter Revisionsenhedens opfattelse særligt stort på veterinærområdet, idet der her ikke er kontrolprincipper og i øvrigt mangler kvalitative styringsredskaber (se kapitel 9).

Det vurderes endvidere at være utilfredsstillende, at fødevareregionerne er nødt til at prioritere områder, der er finansieret af særbevillinger eller ved brugerbetaling højt -frem for en generel overordnet prioritering ud fra, hvor risikoen er størst med hensyn fødevaresikkerhed og dyrevelfærd, der politisk er udmeldt som prioriterede områder.

11.1.1 Vejledning i sagsbehandling

Fødevaredirektoratets kontrolvejledning indeholder et kapitel, der handler om generelle forhold og retningslinier vedrørende sagsopfølgning på Fødevaredirektoratets område. Veterinærområdet er i kapitlet dækket ved eksempler på indskærpelser, påbud, forbud med videre i forbindelse med kontrollen i primærleddet. Der er udsendt bødekatalog til regionerne i maj 2002 til brug ved administrative bøder på veterinærområdet. Bødekataloget er dog ikke tilgængeligt på Fødevaredirektoratets Intranet. Revisionsenheden vurderer, at kontrolvejledningen og bødekataloget kan være med til at gøre sagsopfølgningen i fødevareregionernes veterinærafdelinger ensartet.

Indenfor kontrollen med Salmonella og BSE er det i stort omfang fastsat i lovgivningen i hvilke situationer, kontrolmyndigheden skal give hvilke sanktioner som for eksempel et påbud. Modsat fødevareområdet er det derfor i mindre grad de regionale veterinærafdelinger, der skal vurdere, om en given overtrædelse skal medføre en indskærpelse, påbud, forbud eller administrativ bøde. På disse områder er lovgivningen med til at sikre ensartethed i sagsopfølgningen. Til gengæld er principperne for sagsopfølgning ikke implementeret i lovgivningen på disse områder. Således leves der ikke op til princippet om proportionalitet i myndighedsudøvelsen, og at sanktionsanvendelsen skal være eskalerende. I andre tilfælde skal det i det enkelte tilfælde vurderes hvilken sanktion, der skal anvendes. Det gælder kontrollen med mælkeleverende besætninger samt medicinkontrol hos besætninger og praktiserende dyrlæger.

For sagsbehandlingen i antibiotikasager⁷⁰ er der udarbejdet en intern vejledning⁷¹, hvori der blandt andet gives eksempler på breve i forbindelse med det tidligere Veterinær-og Fødevaredirektorats anmeldelse af antibiotikasager til politiet. Efter regionsdannelsen, hvor de regio

⁶⁹ Fødevaredirektoratets kontrolvejledning på Intranettet, opdateres løbende. ⁷⁰ Sager som følge af restfund af antibiotika i kød og mælk ⁷¹ Intern vejledning om sagsbehandling i antibiotikasager vedrørende kød og mælk, Fødevaredirektoratets 3.

kontor (svarende til Veterinærafdelingen i Mørkhøjs 3. kontor i dag), januar 2000.

nale veterinærafdelinger blandt andet fik overdraget opgaven at udforme politianmeldelser i antibiotikasager, skulle vejledningen fungere som inspiration til opbygning og udformning af sådanne sager. Revisionsenheden vurderer, at vejledningen kan fungere som højælp til de regionale veterinærafdelinger i forbindelse med bedømmelsen af overtrædelser i antibiotikasager, men konstaterer samtidig, at vejledningens sagsbehandlingseksempler er forældede med hensyn til blandt andet regelhenvisninger og stillingsbetegnelser. Revisionsenheden finder det utilfredsstillende, at der ikke findes tilsvarende vejledninger i forbindelse med overtrædelser konstateret ved praksistilsyn eller et stikprøvebaseret besætningsbesøg.

Fødevaredirektoratet oplyser, at der i forbindelse med omlægningen af kontrollen med veterinære lægemidler i 2003 som et led i organiseringen af den forandrede indsats (udvælægelsen af hvilke besætninger og praksiser, der skal have tilsyn på baggrund af blandt andet oplysninger fra VETSTAT) vil blive udarbejdet opdaterede vejledninger til regionernes veterinærafdelinger.

11.1.2 Paradigmer og standardbreve

Tidligere revisioner har vist, at paradigmer er ét af de centrale elementer i Fødevaredirektoratets styring af kvaliteten i sagsbehandlingen, samt at der i et vist omfang udarbejdes regionale vejledninger, standardbreve og paradigmer. Der er på fødevareområdet sat mål for udarbejdelsen af paradigmer for udstedte autorisationer og godkendelser i Fødevaredirektoratets resultatkontrakt for 2002, men der findes ikke mål for veterinærområdet.

Revisionen har vist, at der findes paradigmer og standardbreve udarbejdet af Veterinærafdelingen i Mørkhøj indenfor såvel kontrollen med Salmonella hos fjerkræ og svin samt BSE, men ikke i forbindelse med kontrollen med veterinære lægemidler. Revisionsenheden finder det mindre tilfredsstillende, at bekæmpelsesplanen for BSE (med dertil hørende standardbreve⁷²) samt standardbrevene for Salmonellakontrollen hos svin ikke er tilgængelige for de regionale veterinærafdelinger via Intranettet. I forbindelse med Fødevaredirektoratets skabelonprojekt til blandt andet sikring af ensartethed i direktoratets dokumenter (se kapitel 4) forventes udvikling af skabeloner vedrørende blandt andet CHR og øremærkning⁷³.

De fleste regionale veterinærafdelinger har oplyst, at de i et vist omfang anvender regionalt udformede paradigmer, når der mangler centralt udformede standardbreve, eller fordi de eksisterende trænger til opdatering. Revisionsenheden vurderer, at paradigmer mindsker risikoen for mangler i forbindelse med udstedelse af sanktioner og kan være med til at spare tid hos sagsbehandlerne. For at opnå ensartet sagsbehandling i fødevareregionerne er det vigtigt, at paradigmerne er ens i hele landet. Det vurderes derfor at være uhensigtsmæssigt -også ud fra et ressourcemæssigt hensyn -at der udarbejdes regionale paradigmer.

I forbindelse med Fødevaredirektoratets skabelonprojekt er der blandt andet udarbejdet udkast til grundskabeloner for administrativt bødeforlæg for overtrædelse af veterinærlovgivningen⁷¹. Skabelonudvalæget arbejder på at udvikle mere specifikke skabeloner på såvel veterinærsom fødevareområdet. Der er desuden udarbejdet generelle skabeloner fælles for veterinærog fødevareafdelingerne for administrative bødeforlæg, politianmeldelser og godkendelser/registreringer. Disse findes i Fødevaredirektoratets kontrolvejledning.

11.1.3 Indberetninger

Et andet redskab til styring af ensartetheden i sagsbehandlingen er indberetning af sanktioner fra de regionale veterinærafdelinger til Veterinærafdelingen i Mørkhøj. I forbindelse med år

⁷² Standardbrevene findes som bilag til ”BSE bekæmpelsesplan”, Fødevaredirektoratet, 22. januar 2002. ⁷³ Ifølge Statusrapport skabelonprojekt december 2002, Fødevaredirektoratet, 20. december 2002.

lig revision af 2000 og 2001 oplyste Fødevaredirektoratet, at samtlige sanktioner fra de regionale veterinærafdelinger fra og med 2. kvartal 2002 skulle indberettes til Veterinærafdelingen i Mørkhøj.

Veterinærafdelingen i Mørkhøj modtager indberetninger om sanktioner i form af bøder og politianmeldelser i forbindelse med kontrollen med veterinære lægemidler. Veterinærafdelingen i Mørkhøj har imidlertid udtrykt ønske om at have et overblik over samtlige bøder givet som følge af overtrædelser i forbindelse med kontrollen med veterinære lægemidler, ligesom der er et ønske om et sanktionskatalog. Revisionsenheden konstaterer, at disse tiltag endnu ikke er iværksat.

Ifølge Veterinærafdelingen i Mørkhøj udgør de månedlige statusoversigter for salmonellahandlingsplanen for fjerkræ en form for sanktionsoversigt, da de redegør for antallet af salmonellamistanker og salmonellasmittede besætninger indenfor såvel slagtekyllinge-som konsumægssektoren. Revisionsenheden vurderer, at Veterinærafdelingen i Mørkhøj kan følge effekten af salmonellahandlingsplanen, men ikke de enkelte fødevareregioners sagsopfølgning (for eksempel ophævelse af mistanker eller godkendelser af rengøring). I forbindelse med salmonellakontrollen hos svin er Veterinærafdelingen i Mørkhøj kun involveret i politisager, hvor der udarbejdes en oversigt over antallet af overtrædelser i svinebesætninger. Redskaberne til styring af sagsopfølgningen i forbindelse med salmonellakontrollen vurderes at være tilfredsstillende, hvilket skal ses i lyset af, at sanktionsanvendelsen indenfor dette område er fastlagt og konkret anvendt i lovgivningen.

Revisionsenheden finder det tilfredsstillende, at Fødevareafdelingen i Mørkhøj har udarbejdet opgørelser over sanktionsanvendelsen i 2002 med hensyn til kontrollen med mælkeleverende besætninger. For kontrollen med metodeægproducenter opgør Fødevareafdelingen i Mørkhøj imidlertid ikke sanktionsanvendelsen i regionerne.

11.1.4 Vurdering af styringen

Indenfor BSE-overvågningen modtager Veterinærafdelingen i Mørkhøj kopier af fødevareregionernes standardbreve og kan dermed følge de regionale veterinærafdelingers sagsopfølgning vedrørende BSE-overvågningen, mens dette ikke er tilfældet indenfor kontrollen med Salmonella. I forbindelse med kontrollen med veterinære lægemidler indsendes kun kopier af sager til Mørkhøj, når overtrædelsen har resulteret i en administrativ bøde eller dom i en politisag.

Revisionsenheden konstaterer, at den centrale styring af de regionale veterinærafdelingers sagsopfølgning i 2002 har været forskellig for kontrolområderne omfattet af denne revision og mangelfuld for kontrollen med metodeægproducenter. Indenfor visse områder findes standardbreve og paradigmer, som i nogle tilfælde er tilgængelige via Intranettet, mens andre områder mangler centralt udarbejdede standardbreve, hvilket øger risikoen for uensartet sagsbehandling i de regionale veterinærafdelinger. Samtidig modtager Fødevaredirektoratet ikke indberetninger af sanktioner i forbindelse med sagsopfølgning indenfor alle kontrolområder. Endelig findes der ikke (som på fødevareområdet) et internt fagligt blad, hvor blandt andet klager afgjort af Fødevaredirektoratet beskrives.

Revisionsenheden vurderer, at baggrunden for forskellene i, hvorledes Veterinærafdelingen i Mørkhøj følger fødevareregionernes sagsopfølgning indenfor kontrollen med Salmonella, BSE og veterinære lægemidler, kan tilskrives en vertikal, frem for en horisontal, styring af de regionale veterinærafdelingers kontrol. De horisontale styringsredskaber, såsom standardbreve og indberetninger, er ikke tilstrækkelige i forbindelse med sagsopfølgningen på veterinærområdet.

13.1.1 Kød-, mælke-, æg-og fiskevirksomheder

Kød-, mælke-, æg-og fiskevirksomhederne er alle autoriserede virksomheder i engrosleddet. De fordeler sig i 4 grupper (1, 3, 4 og 5) afhængig af den vejledende tilsynsfrekvens og dermed den centralt udmeldte vurdering af behovet for tilsyn i virksomhederne:

• Gruppe 1 – ægvirksomheder
• Gruppe 3 -mælke-, æg-, fiske-og kødvirksomheder.
• Gruppe 4 -kød-og fiskevirksomheder.
• Gruppe 5 -kødvirksomheder med dagligt tilsyn (eksportautoriserede virksomheder). Gruppe 2 indeholder ingen af de fire ovenstående kategorier af virksomheder, men indeholder såkaldt øvrige autoriserede virksomheder (se afsnit 13.1.2).

Følægende figurer viser antal tilsyn pr. virksomhed i 2002 indenfor gruppe 1, 3 og 4. Gruppe 5 er ikke medtaget, på grund af, at der er dagligt tilsyn i virksomhederne. Kødvirksomhederne i gruppe 3 er skitseret i et diagram for sig selv, da antallet af registrerede tilsyn ligger langt højere end for de øvrige virksomheder i gruppe 3. De vejledende tilsynsfrekvenser er angivet som vandrette streger i diagrammerne.

Revisionsenheden konstaterer, at med hensyn til kontrollen med ægvirksomheder i gruppe 1 ligger alle regioner indenfor eller over den vejledende tilsynsfrekvens. Antallet af virksomheder i de enkelte regioner er for lavt til, at der kan laves statistiske beregninger over variation regionerne imellem. Indenfor kontrollen med ægvirksomheder i gruppe 3 konstaterer Revisionsenheden, at antallet af tilsyn ligger indenfor tilsynsfrekvensvejledningen og er ensartet på landsplan i 2002.

Hvad angår tilsyn i mejerier ligger to regioner under den vejledende tilsynsfrekvens, men også her er antallet af virksomheder for lavt til statistiske beregninger af variationen. For fiskevirksomheder ses, at fem ud af 11 regioner i 2002 ikke har gennemført det vejledende antal tilsyn i gruppe 3, og at der er stor variation regionerne imellem. Blandt fiskevirksomheder i gruppe 4 ses samme tendens. Her har fire regioner udført det vejledende antal tilsyn, og der er også store variationer på landsplan.

Revisionsenheden konstaterer, at der blandt kødvirksomheder i gruppe 3 (eksempelvis hjemmemarkedsgodkendte slagtehuse) er stor uoverensstemmelse mellem den vejledende tilsynsfrekvens og det indberettede antal tilsyn i virksomhederne, idet antallet af indberettede tilsyn ligger væsentligt over den vejledende tilsynsfrekvens. Baggrunden for afvigelsen er, at fødevareregionerne indberetter det totale antal tilsyn pr. virksomhed, herunder også tilsyn i forbindelse med kødkontrol. Tallet er derfor ikke retvisende for antallet af rutinetilsyn, det vil sige tilsyn med eksempelvis egenkontrol og hygiejne, som er udgangspunktet i den vejledende tilsynsfrekvens.

Revisionsenheden vurderer, at det i de enkelte regioner kan styres hvilke typer af tilsyn, der er udført i kødvirksomheder i gruppe 3, men at Fødevaredirektoratet i Mørkhøj ikke ud fra de eksisterende indberetninger kan følge og styre ensartetheden i antal tilsyn på landsplan.

I kødvirksomheder i gruppe 4, som blandt andet omfatter kødproduktvirksomheder, konstaterer Revisionsenheden, at antallet af tilsyn pr. virksomhed i fire regioner ligger under tilsynsfrekvensvejledningen og er uensartet på landsplan i 2002.

13.1.2 Øvrige autoriserede virksomheder og grossister

Nedenstående skemaer viser antallet af gennemførte tilsyn pr. virksomhed i 2002 blandt de øvrige autoriserede virksomheder, der er de autoriserede virksomheder, som ikke tidligere var underlagt en særlov. Virksomhederne er opdelt i tilsynsgrupperne 1 -4 afhængig af den vejledende tilsynsfrekvens. Grupperne omfatter blandt andet:

• Gruppe 1 – produktion af gas og materiale og genstande.
• Gruppe 2 – produktion af brød, drikkevarer og frugt.
• Gruppe 3 – produktion af konfekture og sandwiches.
• Gruppe 4 – produktion af salater og middagsretter.

Desuden vises antal tilsyn pr. virksomhed blandt engrosvirksomheder uden tilvirkning. Disse er opdelt i tilsynsgrupperne X og Y, som blandt andet omfatter henholdsvis ”kontorvirksomheder” og engrosvirksomheder med import.

Revisionsenheden konstaterer, at tilsynsfrekvensen for de øvrige autoriserede virksomheder i gruppe 2 i en del fødevareregioner ligger under den vejledende minimumsfrekvens. Revisionsenheden konstaterer endvidere, at antallet af tilsyn i disse virksomheder er uensartet på landsplan i 2002, mens der for de øvrige grupper er for få virksomheder i enkelte fødevareregioner til, at der kan laves statistiske beregninger, hvad angår variationen regionerne imellem. Der ses dog store udsving i både gruppe 3 og gruppe 4.

Revisionsenheden konstaterer, at der er fødevareregioner, som ikke har gennemført mindst ét tilsyn pr. virksomhed hos grossisterne (gruppe X og Y). Endvidere er der variation i antal tilsyn pr. virksomhed, men udsvingene er imidlertid ikke store fødevareregionerne imellem. Revisionsenheden konstaterer til gengæld, at der i 2002 kun er gennemført tilsyn hos 45% af grossisterne i gruppe X og hos 69% af grossisterne i gruppe Y.

13.1.3 Detailvirksomheder

Nedenstående skema viser antallet af gennemførte tilsyn i detailvirksomheder i 2002 indenfor grupperne A, B og C, som blandt andet omfatter:

• Gruppe A -kiosker, supermarkeder uden tilvirkning, pølsevogne og børneinstitutioner.
• Gruppe B -osteforretninger, grill-forretninger og andre detailvirksomheder med begrænset tilvirkning.
• Gruppe C -bagere, slagtere, centralkøkkener og restauranter – alle med tilvirkning.

Revisionsenheden konstaterer, at i forbindelse med kontrollen med detailvirksomheder i gruppe A og B har flertallet af fødevareregionerne ikke gennemført mindst ét tilsyn i 2002, og i gruppe C ligger samtlige fødevareregioner under den anbefalede tilsynsfrekvens på 2-4 tilsyn om året. Revisionsenheden konstaterer ligeledes, at der er variation i antal tilsyn pr. virksomhed i detailleddet. Udsvingene er imidlertid ikke store fødevareregionerne imellem.

14.2.1 Sanktioner og indskærpelser

På Fødevaredirektoratets hjemmeside findes opgørelser over den procentvise fordeling af de fire kategorier af smileys, som fødevareregionerne har tildelt i forbindelse med kontrollen i detailleddet i 4. kvartal 2001, hvor ordningen blev iværksat. I 2002 har fødevareregionerne ligeledes indberettet antallet af smileys. Resultatet er følgende:

Region	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	Gennemsnit på landsplan
��	78%	58%	82%	87%	81%	70%	76%	65%	73%	56%	64%	70%
��	16%	33%	14%	12%	16%	25%	21%	32%	23%	42%	33%	26%
��	3%	7%	3%	1%	1%	2%	1%	1%	1%	2%	2%	2%
��	3%	2%	1%	0,5%	2%	3%	2%	1%	3%	1%	3%	2%

Figur 19: Fordeling af smileys⁷⁹ i fødevareregionerne i 2002. Kilde: Fødevareregionernes indberetninger samt Fødevaredirektoratets og Revisionsenhedens bearbejdning heraf.

Opgørelsen viser, at der ved 30% af tilsynene blev fundet fejl eller mangler (overtrædelser af lovgivningen eller vilkår i egenkontrollen).

Revisionsenheden konstaterer, at der ses forskelle i andelen af de forskellige smileykategorier i fødevareregionerne. Revisionsenheden vurderer, at forskellene skal ses i sammenhæng med Fødevaredirektoratets princip om proportionalitet i myndighedsudøvelsen, der

En � betyder ingen anmærkninger. En ��betyder en indskærpelse, som gives ved fund af forhold der er i uoverensstemmelse med lovgivningen. En indskærpelse er ikke nogen sanktion. Indskærpelser gives normalt på tilsynsrapporten. En ��gives ved et påbud eller forbud, der normalt gives i et brev til virksomheden. En

��gives ved bødeforlæg, politianmeldelse, eller hvor godkendelsen er inddraget.

indebærer, at fødevareregionerne skal anvende de sanktioner, som er nødvendige for at sikre, at reglerne overholdes. På den ene side skal sanktionen ikke være mere indgåribende end nødvendigt. På den anden side skal sanktionen have tilstrækkelig gennemslagskraft, så det sikres, at reglerne overholdes⁸⁰. Fødevareafdelingen i Mørkhøj har efter Revisionsenhedens vurdering redskaber i form af indsendelse af sanktioner og supervisionsbesøg, der muliggør en vurdering af, hvorvidt de konstaterede forskelle skyldes princippet om proportionalitet, eller om de skyldes forskellig vurdering eller håndtering af sagsopfølgning eller helt andre årsager.

Regionerne indsender således kopier af alle givne sanktioner, dog ikke indskærpelser. Fødevareafdelingen i Mørkhøj udarbejder oversigter over konstaterede overtrædelser fordelt på brancher⁸¹ for hver af de 11 fødevareregioner samt over antallet af overtrædelser fordelt på kontrolområde⁸² og brancher.

Revisionsenheden konstaterer endvidere, at ét af emnerne i forbindelse med Fødevareafdelingen i Mørkhøjs supervisionsbesøg i samtlige regionale fødevareafdelinger i 2002 var fødevareregionernes sagsopfølgning. Her blev de enkelte fødevareregioners placering i forhold til landsgennemsnittet med hensyn til forbud og påbud og baggrunde herfor diskuteret.

Efter supervisionsbesøgene har Fødevaredirektoratet udarbejdet en samlet rapport⁸³ med en række anbefalinger til fødevareregionerne vedrørende supervisionsområderne, men der er ikke anført specifikke anbefalinger angående fødevareregionernes sagsopfølgning. Ifølge rapporten vil resultaterne af fødevareregionernes kvartalsvise indberetninger -herunder fødevareregionernes sagsopfølgning -fremover blive drøftet på fødevarechefmøderne.

Revisionsenheden finder Fødevaredirektoratets tiltag vedrørende styring af fødevareregionernes sanktionsanvendelse i detailleddet tilfredsstillende.

14.2.2 Rekvirering af tilsyn

Detailvirksomhederne kan i henhold til Smiley-ordningen rekvirere et tilsyn i tilfælde af utilfredshed med den tildelte Smiley efter ejerskifte eller et ordinært tilsyn. Fødevareregionerne skal gennemføre de rekvirerede tilsyn indenfor fem dage, hvilket ikke er ændret i forbindelse med evalueringen af ordningen. Desuden kan en detailvirksomhed til enhver tid rekvirere et tilsyn, som fødevareregionen skal gennemføre indenfor fire måneder, hvilket i forbindelse med evalueringen blev reduceret til to måneder.

I forbindelse med årlig revision af fødevarekontrollen i 2000 og 2001 konstaterede Revisionsenheden, at der havde været 65 ”femdages tilsyn” og fem ”fire-måneders tilsyn”, svarende til 0,6% af de gennemførte tilsyn i 4. kvartal af 2001, hvor Smiley-ordningen var iværksat.

I 2002 blev der på landsplan gennemført 302 ”femdages tilsyn” og 44 ”fire-måneders tilsyn”, hvilket samlet udgør 0,8% af tilsynene i 2002. Revisionsenheden vurderer, at ressourceanvendelsen i forbindelse med de rekvirerede tilsyn også i 2002 har været begrænset, og at bestemmelserne om rekvirerede tilsyn dermed ikke vanskeliggør fødevareregionernes muligheder for at planlægge deres aktiviteter.

⁸⁰ Fødevaredirektoratets generelle kontrolvejledning -afsnittet om sagsopfølgning. ⁸¹ En gros henholdsvis med og uden tilvirkning, detailvirksomheder og primærproducenter. ⁸² Hygiejne, egenkontrol, sammensætning, mikrobiologi og andre forureninger samt mærkning ⁸³ ”Supervision af regionernes fødevareafdelinger 2002 – Samlet rapport”, Fødevaredirektoratet , 5. februar

2003.

14.2.3 Rotationsordning i detailleddet

Fødevareregionerne er i forbindelse med Smiley-ordningen blevet pålagt at iværksætte en rotationsordning i detailleddet, hvorved de tilsynsførende med jævne mellemrum skifter geografisk område. Revisionsenheden konstaterer, at rotationsordningen ikke er systematiseret i fødevareregionerne, men at der i praksis foregår en rotation blandt de tilsynsførende i forbindelse med nyansættelser eller tilsynsførende, der går på orlov.

Flere fødevareregioner tilstræber, at de tilsynsførende ikke har tilsyn med de samme virksomheder i mere end tre år. En enkelt fødevareregion finder det problematisk med rotationer hvert tredje år i virksomheder, hvor tilsynsfrekvensen er lav, herved når den samme tilsynsførende eksempelvis kun på tilsyn i en virksomhed tre gange. En anden fødevareregion påpegede, at det i en geografisk stor fødevareregion kan være ressourcekrævende at indføre rotation, når virksomhederne er fordelt geografisk i forhold til de tilsynsførendes bopæl.

Ved Fødevareafdelingen i Mørkhøjs supervisionsbesøg i regionerne i 2002 drejede ét af spørgsmålene til regionerne sig om iværksættelse af rotationsordningen. Konklusionen på supervisionsbesøgene blev, at Fødevaredirektoratet i Mørkhøj i løbet af 2003 skal vurdere, om der kan findes formaliserede alternativer med det samme formål.